IV SA/Wr 613/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L. na zalecenia pokontrolne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...], nr [...], dotyczące zabytkowego pałacu m miejscowości S. postanawia odrzucić skargę. Zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...] nr [...] , wydanymi na podstawie art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4 pkt 6, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 282, dalej u.o.z.o.z.), .D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. (dalej: organ), zobowiązał Nadleśnictwo L. (dalej: Nadleśnictwo, skarżący) do wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. następujących czynności: 1. usunięcia samosiewów drzew i krzewów z dziedzińca pałacu od strony parku, z wnętrza pałacu oraz z jego otoczenia w granicach obecnego ogrodzenia z siatki leśnej, 2. wyremontowania i wzmocnienia murów, zachowania sklepienia piwnic oraz przemurowania korony murów oraz zabezpieczenia jej przez przenikaniem opadów praz przed porastaniem roślinnością, 3. zachować i poddać konserwacji – utrwalić pozostałości tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z dekoracją architektoniczną, 4. wykonania odwodnienia wnętrza, 5. wyremontowania i wzmocnienia konstrukcji murowanego mostku na cieku wodnym od strony zachodniej pałacu, 6. przeprowadzenia prac konserwatorskich przy kamiennym portalu wejściowym. W przedmiotowych zaleceniach organ zawarł pouczenie o przysługującym prawie do złożenia pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń. Powyższe zalecenia pokontrolne organ nadał za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 31 maja 2021r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika w jakim dniu Nadleśnictwo odebrało pismo. Pismem z dnia [...] nr [...] (data nadania: 15 czerwca 2021 r.) Nadleśnictwo złożyło zastrzeżenia wywodząc, że wykonanie zaleceń pokontrolnych jest niemożliwe, z uwagi na brak możliwości prawnej wydatkowania publicznych środków na cele, do których Lasy Państwowe nie zostały wyznaczone. W wspomnianym piśmie wskazano, że zalecenia pokontrolne wpłynęły do Nadleśnictwa w dniu 2 czerwca 2021r. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, organ - pismem z dnia [...], nr [...] - odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych z tym uzasadnieniem , że zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem na charakter osobisty i odpowiedzialny jest za nią każdoczesny właściciel lub posiadacz obiektu. Nie ma przy tym znaczenia, że zabytek jest własnością Skarbu Państwa, ani że Plan Urządzania Lasu przewiduje jedynie bierną ochronę zabytku, ponieważ obowiązek dbałości o stan zachowania pałacu wynika wprost z przepisów prawa i ma charakter publicznoprawny. Powyższe pismo doręczono Nadleśnictwu w dniu 30 czerwca 2021r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, W dniu 30 lipca 2021 r. Nadleśnictwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zalecenia pokontrolne z dnia 24 maja 2021r., domagając się ich uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że zakres zaleceń pokontrolnych winien być dostosowany do uprawnień i obowiązków posiadacza zabytku, wynikających z rodzaju tytułu prawnego do korzystania z zabytku. Nałożenie zatem na Nadleśnictwo obowiązku wykonania wskazanych przez organ prac jest sprzeczne z celem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, w tym o oddalenie wniosku o zwrot kosztów postępowania. W ocenie organu opieka nad zabytkiem ma charakter osobisty i odpowiedzialny za nią jest każdoczesny właściciel lub posiadacz obiektu, w tym także trwały zarządca. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, do opieki nad zabytkami (w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych) zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami, w tym również dzierżawców nieruchomości i innych podmiotów, których tytuł prawny do korzystania z zabytku wynika ze stosunku zobowiązanego. Podjęte przez organ działania w postaci zaleceń pokontrolnych należy uznać za celowe i zasadne, gdyż stanowią podstawowe narzędzie do zapewnienia właściwej konserwacji zapobiegawczej zabytku i pozwalają na utrzymanie go w stanie niepogorszonym. Zdaniem organu postępujące niszczenie nieużytkowanego pałacu powstało na skutek zaniedbań ze strony Nadleśnictwa, poprzez porzucenie i narażenie na negatywny wpływ warunków atmosferycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazać należy, że wydawane są one na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 u.o.z.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. Przy czym wybór sposobu procedowania spośród dwóch, fakultatywnych, przewidzianych w art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., prawnych form działania organu konserwatorskiego pozostawiono uznaniu tego organu i jest on uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem skutkować albo wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. albo wydaniem zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Przy czym, co wymaga zaakcentowania, zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15, wedle którego zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, tj. w postępowaniu nieregulowanym przepisami kpa, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że omawiane zalecenia pokontrolne należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Spajając tę część rozważań stwierdzić należy , że skoro zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie , to podmiot, do którego zostały one skierowane uzyskuje możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzono regulację umożliwiającą kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, zgłoszenie pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji (art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z.). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2020r., sygn. akt. II OSK 79/20, także stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Skarżący, korzystając z powyżej wskazanego uprawnienia (które zostało również prawidłowo wskazane w pouczeniu), pismem z dnia 15 czerwca 2021r., na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z., wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych organu z dnia 24 maja 2021r., do których organ odniósł się w piśmie z dnia 28 czerwca 2021r. odmawiając zmiany zaleceń pokontrolnych. W ocenie Sądu, skoro skarżący skorzystał z przewidzianego wyżej trybu, to pismo konserwatora zabytków z dnia 28 czerwca 2021r., stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, mogło również stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak trafnie wskazał NSA, w powołanym wyżej postanowieniu, podmiot uprawniony władny jest zaskarżyć do sądu administracyjnego albo zalecenia pokontrolne, albo – w przypadku skorzystania z uprawnienia do złożenia zastrzeżeń – stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tymczasem skarżący w dniu 30 lipca 2021r. wniósł skargę na zalecenia pokontrolne wydane przez organ w dniu 24 maja 2021r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, korespondencja zawierająca zalecenia pokontrolne została przez organ nadana na pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 31 maja 2021r., co wynika z daty umieszczonej na stemplu pocztowym. Natomiast rewers potwierdzenia odbioru zawiera jedynie podpis osoby przyjmującej przesyłkę, bez wskazania daty. Według oświadczenia skarżącego , Nadleśnictwo odebrało korespondencję w dniu 2 czerwca 2021r. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że merytoryczne badanie zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zawsze poprzedzać sprawdzanie jej wymogów formalnych, w tym warunku dopuszczalności takiej skargi, a zatem ustalenie , czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Wniesienie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z.o.z, stanowi o wyczerpaniu przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Zastrzeżenia te służą bowiem weryfikacji wydanych zaleceń pokontrolnych przez uprawniony do tego organ ochrony zabytków i pozwalają na odniesienie się do zarzutów strony jeszcze przez wniesieniem przez nią skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro jednak skarżący, zgodnie z pouczeniem, złożył w dniu 15 czerwca 2021r., zastrzeżenia do wydanych zaleceń pokontrolnych, to przedmiotem skargi należało uczynić pismo organu z dnia 28 czerwca 2021 r. odmawiające zmiany tychże zaleceń. W konsekwencji badanie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na zalecenia pokontrolne z dnia 24 maja 2021r. wykazało, że nie został skutecznie spełniony warunek wniesienia skargi w ustawowym terminie trzydziestu dni, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Jeśli zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych z dnia 24 maja 2021r. skarżący złożył w dniu 15 czerwca 2021r. a samą skargę na te zalecenia dopiero 30 lipca 2021r., to należy przyjąć, że skarga została złożona po upływie ustawowego terminu. Okoliczność ta uniemożliwiała nadanie sprawie prawidłowego biegu, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był orzec jak w tenorze postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.