II OSK 79/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 617/19 o odrzuceniu skargi O. N. na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/19 odrzucił skargę O. N. (dalej określanej jako skarżąca), na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (określanego jako konserwator zabytków) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych, orzekając jednocześnie o zwrocie uiszczonego od niej wpisu. Z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 20 marca 2019 r. konserwator zabytków, na wniosek skarżącej, przeprowadził kontrolę dotyczącą stanu zachowania obiektu zabytkowego oraz przestrzegania przez właścicieli przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, położonego przy ul. [...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2000 r. (obecny nr rejestru [...]). Mając na uwadze wyniki powyższej kontroli, konserwator zabytków pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [...], skierowanym do "właścicieli zabytku", wydał zalecenia pokontrolne mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji do wykonania w terminie do 31 listopada 2019 r. Pismo to doręczone zostało Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...] w [...], zarządcy i skarżącej. Pismem z dnia 8 maja 2019 r. skarżąca wniosła do tych zaleceń, na podstawie art. 40 ust. 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm., zwanej dalej ustawą), zastrzeżenia wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i dokumentacją. W odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia konserwator zabytków pismem z dnia 23 maja 2019 r. sprostował podmiot zobowiązany do wykonania wydanych zaleceń kierując je do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...] w [...], rozszerzył ich zakres poprzez wskazanie remontu ścian szybu klatki schodowej na całej wysokości określając termin wykonania zaleceń na dzień 30 listopada 2019 r. W odniesieniu do pozostałych zastrzeżeń odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych. Do powyższego stanowiska konserwatora zabytków skarżąca wniosła zastrzeżenia w piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r., na które konserwator zabytków odpowiedział pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. uznając je za niezasadne i odmawiając zmiany wydanych zaleceń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pismo z dnia 28 czerwca 2019 r. wniosła skarżąca, a wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. Sąd ten odrzucił ją jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd nawiązał do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest pismo stanowiące odpowiedź organu na zastrzeżenia skarżącej odnośnie zaleceń kontroli przeprowadzonej przez organ ochrony konserwatorskiej w dniu 20 marca 2019 r. W tym kontekście Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to zalecenia pokontrolne stanowią akt, który poddaje się kontroli sądowej. Zalecenia pokontrolne, wydane w trybie przepisów powołanej ustawy, nie podlegają bowiem reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Wyjaśnił przy tym, że zalecenia te kwalifikowane są jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozważając natomiast, czy zaskarżone pismo z dnia 28 czerwca 2019 r. dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czy spełnia przesłanki uznania go jako wydanego w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Sąd wskazał, że pismo to ma adresata, którym jest skarżąca, jednakże nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Podkreślił przy tym, że zawiera zarzuty zgłoszone do zaleceń pokontrolnych, których adresatem jest Wspólnota Mieszkaniowa. Tym samym zarówno same zalecenia, jak i zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtują osobistej sytuacji prawnej skarżącej. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo stanowi akt o charakterze informacyjnym, będącym odpowiedzią na pismo strony, zatytułowane "Zastrzeżenia do pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 kwietnia 2019 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami i dokumentacją" z dnia 8 maja 2019 r. W piśmie tym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz wyraził określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę. Ustosunkował się bowiem do zarzutów pod adresem przeprowadzonej kontroli, wyjaśniając wątpliwości skarżącej w tym zakresie. Sąd skonstatował zatem, że brak jest podstaw by domniemywać władczego charakteru pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego, gdyż pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 4 listopada 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi na skutek uznania, że zaskarżony akt nie jest aktem, który poddaje się kontroli sądowej, podczas gdy spełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w konsekwencji czego skarga powinna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Następny zarzut podnosił błędną wykładnię art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 i 2b ustawy i uznanie, że aktem stanowiącym podstawę do podjęcia działań władczych mogą być jedynie zalecenia pokontrolne, a nie na inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej, wydany przez organ w dniu 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. W tym zakresie pełnomocnik zauważył, że od zaleceń pokontrolnych przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zastrzeżeń, zatem gdyby skarżąca wniosła skargę na zalecenia pokontrolne, podlegałaby ona odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Kolejny zarzut odniesiono do art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 50 § 1 w związku z art. 32 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie jest podmiotem, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jej prawa i obowiązki, w konsekwencji czego nie przysługuje jej status strony postępowania. Pełnomocnik stwierdził, że skarżąca ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona jej uprawnień i wpływa na jej prawo własności, a zatem na gruncie ustawy jest uprawniona do wniesienia skargi, co powinno skutkować jej merytorycznym rozpoznaniem. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 166 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, w którym Sąd sugeruje brak właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, co powoduje, że strona nie wie, z jakich ostatecznie względów sąd odrzucił skargę, w konsekwencji czego przedmiotowe postanowienie nie nadaje się do kontroli instancyjnej. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przypomniał stan faktyczny sprawy oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów pełnomocnik stwierdził, że zaskarżony akt spełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem ma charakter publicznoprawny, wydany został w indywidualnej sprawie, a swoje źródło ma w normach prawa bezwzględnie obowiązującego. Podkreślił przy tym, że akt ten zawierał władcze rozstrzygnięcie o indywidualnych uprawnieniach skarżącej, bowiem rzutował na dalsze postępowanie Wspólnoty Mieszkaniowej względem stanu technicznego obiektu zabytkowego. W ocenie pełnomocnika, pomimo że rozstrzygnięcie organu nie zawiera obowiązków nałożonych na skarżącą, to w sposób bezpośredni rzutuje na jej uprawnienia. Następnie pełnomocnik odniósł się do obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu. W tym kontekście pełnomocnik zwrócił uwagę na tryb zaskarżenia zaleceń pokontrolnych z art. 40 ust. 2b ustawy i wskazał, że skoro od zaleceń pokontrolnych przysługiwał środek zaskarżenia, to ewentualnie wniesiona skarga byłaby niedopuszczalna. Tym samym, w ocenienie pełnomocnika, skarżąca wyczerpała wszelką możliwą drogę odwoławczą, bowiem od zaskarżonego aktu nie przysługiwały dalsze zastrzeżenia, z uwagi na odmowę wydania zaleceń pokontrolnych. W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik podjął polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżącej nie można uznać za stronę postępowania, bowiem nie jest podmiotem obowiązku, który mógłby na nią nałożyć organ administracji publicznej. Zdaniem pełnomocnika Sąd nie dokonał analizy w przedmiocie interesu prawnego skarżącej, przejawiającego się w tym, że jako właścicielka lokalu położonego w obiekcie zabytkowym jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, posiadającym około 33% udziału w nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik wyraził przekonanie, że skarżącej przysługuje status strony postępowania, a zatem jest uprawniona do wniesienia skargi, która powinna była zostać rozpatrzona merytorycznie. Końcowo pełnomocnik zaakcentował, że zaskarżone postanowienie wymyka się spod kontroli instancyjnej, bowiem nie wynikają z niego jednoznacznie motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ogniskują się wokół zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, mianowicie charakteru zaskarżonego pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga, czy pismo to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przystępując zatem do rozważań w tym zakresie należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 lub też może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/15, LEX nr 1941450 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, LEX nr 2655928). Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzono regulację umożliwiającą kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, zgłoszenie pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji (art. 40 ust. 2a ustawy). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca korzystając z tego uprawnienia pismem z dnia 8 maja 2019 r., na podstawie art. 40 ust. 2a ustawy, wniosła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków z dnia 19 kwietnia 2019 r., do których organ odniósł się w piśmie z dnia 23 maja 2019 r. uznając w części ich zasadność, a w pozostałym zakresie odmawiając ich zmiany, stosownie do art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżąca skorzystała z przewidzianego wyżej trybu, to pismo konserwatora zabytków z dnia 23 maja 2019 r., stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, mogło również stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem skarżąca wniosła skargę na dalsze pismo konserwatora zabytków (z dnia 28 czerwca 2019 r.) informujące o wydanych zaleceniach pokontrolnych oraz stanowisku organu w następstwie rozpatrzenia zastrzeżeń do tych zaleceń i w konsekwencji stwierdzające o braku podstaw do uwzględnienia kolejnych uwag, nazwanych zastrzeżeniami. Pismo to, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowi natomiast pismo informacyjne, nierozstrzygające o uprawnieniach i obowiązkach skarżącej. Indywidualne akty administracyjne dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie nie podlegają reżimowi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przed wniesieniem skargi do sądu koniecznym było wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2a ustawy, mając na uwadze regulację zawartą w art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z tym co rozważono podmiot uprawniony władny jest zaskarżyć do sądu administracyjnego albo zalecenia pokontrolne, albo - w przypadku skorzystania z uprawnienia do złożenia zastrzeżeń - stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z tego uprawnienia skarżąca skorzystała. Nie można upatrywać możliwości wniesienia kolejnych zastrzeżeń w tym, że w wyniku wcześniej złożonych zastrzeżeń konserwator zabytków w części wydał nowe zalecenia albo odmówił zmiany wcześniejszych zaleceń na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 i 2b ustawy, a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Kolejny zarzut odniesiony do art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 50 § 1 w związku z art. 32 P.p.s.a., koncentrujący się na kwestii interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia pisma z dnia 28 czerwca 2019 r., również nie jest zasadny. Stwierdzić należy, że objęte tym zarzutem zagadnienie stanowi kwestię wtórną, bowiem brak przymiotu strony skarżącej do zakwestionowania pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. zasadniczo nie stanowił przyczyny odrzucenia skargi, aczkolwiek - co dostrzegł pełnomocnik skarżącej - stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie było jednoznaczne. Jednakże rozstrzygające znaczenie ma to, że Sąd odrzucił skargę na pismo informacyjne niepodlegające zaskarżeniu, z czym trzeba się zgodzić. Zauważyć jednak przyjdzie, że konserwator zabytków nie kwestionował statusu skarżącej w toku prowadzonego postępowania, wszak organ ten przystąpił do czynności kontrolnych na skutek wystąpienia skarżącej, skierował do niej zalecenia pokontrolne, rozpoznał zgłoszone przez nią zastrzeżenia do zalecenia pokontrolnych, wreszcie kierował do skarżącej wszelką korespondencję. Nie można podzielić twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że z tego powodu rodzą się wątpliwości co do przyczyny odrzucenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, przede wszystkim zwięźle przedstawia stan sprawy i wyjaśnia podstawę prawną orzeczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolowane orzeczenie nie wymyka się spod kontroli kasacyjnej, uzasadnienie pozwala sądowi poznać racje, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, umożliwia również w świetle zgłoszonych zarzutów kasacyjnych dokonanie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny. Tym samym ostatni z podniesionych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.