I SA/Wa 1960/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. i J. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz K. P. i J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania K. P. i J. P. (Skarżące) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej: ustawą z 13 października 1998 r.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obręb ewidencyjny [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej - ul. [...]. W wyniku odwołania Skarżących od powyższej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła własność K. P. oraz J. P., na podstawie aktu własności ziemi z [...] kwietnia 1978 r. nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. J. P. zmarł [...] listopada 2005 r., a spadek po nim nabyły Skarżące, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]. Obecnie współwłaścicielami nieruchomości są zatem Skarżące. Minister wskazał następnie, że podstawą prawną zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z dnia 6 maja 1995 r. Nr 12/95, poz. 54). Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. droga ta od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Co do spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego P.P., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 września 2014 r. pod nr [...] oraz aneks do operatu nr [...], zawierający mapę uzupełniającą wykonaną w celu aktualizacji ewidencji gruntów, wraz z adnotacją ww. geodety, z której wynika, że przedstawia ona granice nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Z ww. dokumentów wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się w tym dniu w pasie drogi publicznej. Dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organ stwierdził także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: - kopii informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta [...] za 1994 r., z której wynika, że Miasto [...] ponosiło wydatki na zakup i transport materiałów budowalnych na realizację zadań samorządowych na ulicy [...]; - oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 21 grudnia 2015 r., w którym stwierdza, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] stanowi fragment ul. [...] w [...], która była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem organu, dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. W sprawie zostały więc spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżące wniosły o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżące zarzuciły naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, ew. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że Miasto i Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność spornej działki, 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów Skarżących wskazanych w odwołaniu, w tym dotyczących dowodów przeprowadzonych w sprawie w postaci oświadczeń z dnia[...]stycznia 2018 r. złożonych przez P.S., B. S., Z.J., W. D. oraz T. M., 5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności w sytuacji rozbieżnej (sprzecznej) oceny organu co do mocy dowodowej oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] (G. N.) złożonego dnia 21 grudnia 2015 r. - w decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. uznane ono zostało za niemające żadnej wartości dowodowej, zupełnie odmiennie natomiast (za fakt potwierdzający zajęcie spornej działki pod drogę publiczną) ten sam organ ocenił oświadczenie Burmistrza w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżące przedstawiły argumentację na poparcie podniesionych zarzutów i stwierdziły, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w żadnym stopniu nie dowodzi spełnienia przesłanek pozwalających uznać nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornej działki, a to z uwagi na brak udowodnienia przez organ zaistnienia na dzień [...] grudnia 1998 r. faktu zajętości działki pod drogę publiczną oraz wykonywania nad nią władztwa przez Miasto Gminę[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje uchybiły powołanym przepisom. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona przy ul. [...] w [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność K. P. oraz J. P., a obecnie Skarżących (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]). Niespornym jest również, że droga ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...], a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W zakresie przesłanki władania tą nieruchomością organy prawidłowo oceniły jej spełnienie na podstawie oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] stanowi fragment ul. [...] w [...], która była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. O władaniu przez gminę tą nieruchomością świadczy także kopia informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta [...] za 1994 r., z której wynika, że Miasto [...] ponosiło wydatki na zakup i transport materiałów budowalnych na realizację zadań samorządowych na ulicy [...]. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast wykazanie przez organ spełnienie przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, jaki był na dzień [...] grudnia 1998 r. stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Okoliczność tę, odnoszącą się do ustalenia granic zajęcia pasa drogowego należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organy przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Co do spełnienia tej przesłanki organ stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę P.P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...] oraz aneksu do operatu nr [...], zawierającego mapę uzupełniającą wykonaną w celu aktualizacji ewidencji gruntów wynika, że przedstawia ona granice nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów, z ww. dokumentów nie wynika, że sporna działka nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się w dniu [...] grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej. Powołana mapa uzupełniająca (k. 79 akt administracyjnych) jest bowiem zupełnie nieczytelna i nie wynika z niej, gdzie wrysowana jest sporna nieruchomość. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu wywieść, a co uczyniły organy, że sporna nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, co do braku oceny przez organ odwoławczy oświadczeń z dnia [...] stycznia 2018 r. złożonych przez P.S., B.S., Z.J., W. D. oraz T. M., stwierdzić należy, że nie zostały one uznane przez ten organ za dowód w sprawie, mający świadczyć o spełnieniu przesłanki władania sporną nieruchomością. Nie dotyczyły one bowiem spornej działki nr [...]. Zasadnie więc zostały pominięte przez organ odwoławczy. Organy obu instancji nie dokonały też odmiennej oceny oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. Brak właściwego udokumentowania istnienia ustawowo określonej przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje naruszały powołane na wstępie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie ma wpływ na prawidłowe określenie zakresu pozbawienia Skarżących konstytucyjnie chronionego prawa własności spornej działki. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie i dołączy do akt sprawy dowody świadczące o istniejącym w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęciu spornej działki pod drogę publiczną. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł i uiszczony należny wpis od skargi w kwocie [...] zł) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).