IV SA/Wr 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz -Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. K. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 14 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku opieką nad niepełnosprawną matką H. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta K., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej w skrócie: organ pierwszej instancji) odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że ma ona od dnia 7 listopada 2018 r. ustalone prawo do emerytury. Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej podnosząc, że przyjęta przez organ wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury, narusza zasadę równości, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.(dalej: Kolegium, organ drugiej instancji) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ drugiej instancji wskazał, że mając świadomość odmiennych poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest władny dokonać wykładni przytoczonych przepisów wbrew ich literalnemu brzmieniu. Jako zasadną uznało zatem Kolegium odmowę przyznania stronie przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 120/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanek do jego przyznania) oraz świadczenia emerytalnego. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od dnia 1 lutego 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji strona odwołała się, kwestionując początkową datę, od której organ przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że domaga się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, tj. od 14 listopada 2019 r., nie zaś - jak orzeczono w zaskarżonej decyzji - od 1 lutego 2021 r. W związku z powyższym, odwołując się wniosła o wypłacenie przyznanego jej świadczenia w kwocie różnicy pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym od listopada 2019 r. do stycznia 2021 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powołał art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym określono krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy, w którym wymieniono negatywne przesłanki, uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał również na art. 27 ust. 5 u.ś.r., wprowadzający zasadę wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ podkreślił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę czy rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie strona wniosła o zwieszenie jej prawa do emerytury, w związku z czym decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał stronie wypłatę emerytury od dnia 1 lutego 2021 r. W konsekwencji, jako zasadne uznało Kolegium przyznanie stronie przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2021 r., gdyż w okresie od 14 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2021 r. strona pobierała jeszcze emeryturę. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca zakwestionowała - podobnie jak w odwołaniu - początkową datę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o wypłacenie jej "zaległego" świadczenia od listopada 2019 r. do stycznia 2021 r., pomniejszonego o kwotę pobieranej przez skarżącą w tym okresie emerytury. Skarga oparta została na zarzutach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 zdanie drugie u.ś.r.; 2) niezastosowanie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP); i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP); 3) wykorzystania nieznajomości prawa przez skarżącą oraz nieudzielenie jej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji niezbędnych informacji w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że zagwarantowane ustawą świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą. Strona podkreśliła, że opiekun będący emerytem/rencistą, otrzymujący niższą emeryturę/rentę od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, powinien być traktowany na równi pod względem wysokości uzyskiwanych świadczeń jak opiekun niebędący emerytem/rencistą. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje - w ocenie skarżącej - naruszenie zasady równości tej grupy opiekunów. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją. Zawnioskowało też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym , na co skarżąca pismem z dnia 4 czerwca 2021r. wyraziła zgodę ( k. 34). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2019, poz. 2167). Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.2022, poz.329 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą ,wynikającą z naruszenia prawa procesowego i materialnego , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych , która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W badanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że skarżąca spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Spór jaki wiodą strony w kontrolowanej sprawie dotyczy tylko jednej kwestii , a mianowicie określenia początkowej daty, od której przysługuje stronie prawo do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego . W tym miejscu przywołać należy brzmienie art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie ulega wątpliwości ,że wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego , przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Natomiast przyznanie z datą , o której mowa w art. 24 ust.2 u.ś.r. , prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnione jest od spełniania w tej dacie wszystkich przesłanek warunkujących jego uzyskania ,a więc zaistnienia zarówno tych pozytywnych ( art. 17 ust.1 u.ś.r.) jak i braku tych negatywnych , wymienionych w art.17 ust. 5 u.ś.r. Jak wynika bowiem z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury ( ...) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje . A zatem ustawodawca wyraźnie wskazuje czas, w którym znajduje zastosowanie powyższy przepis. Jest to moment, w którym osoba aplikująca o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury. .A zatem , gdy w dacie zainicjowania postępowania o przyznanie tego świadczenia funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu emerytury , której wypłaty nie wstrzymano ( począwszy od daty wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) , to nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia od miesiąca , w którym wpłynął wniosek o to świadczenie . Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja , w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwa akty stosowania prawa - skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres – wypłaty świadczenia emerytalnego oraz przyznający świadczenie pielęgnacyjne. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Tym samym niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. nakłada na organ powinność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nawet w sytuacji wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obiektywnych kryteriów i zasad jego udzielania pozbawia organ możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności. Żadne inne niż określone w przepisach ustawy kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia. Zdaniem sądu , w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje rozwiązanie tej kwestii , które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 , w których stwierdzono ,że w tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania ,że o wspomnianej wyżej możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Powyższy obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2021r. wezwał skarżącą , do przedłożenia decyzji z ZUS o wstrzymaniu emerytury . Powyższe umożliwiło wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego , począwszy od 1 lutego 2021r. , bowiem z tą datą decyzją z dnia [...] wstrzymano wypłatę emerytury. W konsekwencji musiało to skutkować odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia za okres od miesiąca złożenia wniosku do miesiąca pobierania emerytury W związku z powyższym pod adresem organów orzekających w sprawie nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia prawa materialnego , organy obu instancji dokonały właściwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Natomiast żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stwarza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie ewentualnej różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymanej emerytury . Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie zasługuje więc na aprobatę Sądu proponowany przez skarżącą sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego , polegający na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym. W obowiązującym systemie prawnym brak podstawy normatywnej do zastosowania takiego rozwiązania. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi w całości na podstawie art.151 p.p.s.a.