I SA/Wa 1156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania R. K. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarżącego, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. Pismem z [...] listopada 2005 r. Skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brał w nim udziału. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. została doręczona r. pr. M. K., która nie była umocowana do działania w jego imieniu przed organem II instancji. Postanowieniem z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Następnie wyrokiem z 27 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Go 935/05 WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. K. na ww. decyzję z [...] sierpnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Minister Budownictwa decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] sierpnia 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występuje przesłanka braku udziału strony w postępowaniu, a także zarzut naruszenia art. 138 § 2 i 2a k.p.a. Ponadto Skarżący podniósł, że ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 został wydany w wyniku skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w normalnym trybie postępowania. W wyroku tym Sąd nie badał, czy zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, lecz rozpatrywał merytorycznie skargę na tę decyzję. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanką wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. był brak udziału Skarżącego w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., tj. przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spełnienie tej przesłanki wymaga niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz braku winy strony. Zdaniem organu, w tej sprawie Skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym i otrzymał decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. została doręczona r. pr. M. K., która posiadała pełnomocnictwo jedynie w postępowaniu przed Starostą [...]. Niemniej jednak Skarżący w związku z powzięciem informacji o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. skutecznie zaskarżył ją do sądu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 r. Rozpoznając tę skargę oceniał tę decyzję w zakresie spełnienia przesłanek wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, a także prawidłowości ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego. Wbrew zarzutom Skarżącego, Sąd ten rozważał również kwestię jego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Skarżący uczestnicząc sam w prowadzonym postępowaniu, nie był pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu. Organ podkreślił, że w tej sytuacji zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, tak co do sentencji, jak i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] września 2020 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występuje przesłanka braku udziału strony w postępowaniu, a tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania; 2) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z wcześniej wydaną przez organ administracji publicznej decyzją, która wiąże organy orzekające w sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 zapadł w wyniku wniesienia skargi na decyzję wydaną w normalnym trybie postępowania. W wyroku tym Sąd nie badał, czy zaszły przesłanki do wznowienia postępowania. Nie można uznać, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny w wyniku wniesienia skargi zamyka stronie możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. W związku z tym ponownie rozpatrując sprawę w wyniku wznowionego postępowania Wojewoda [...] winien dokonać merytorycznej oceny decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania. Powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. została doręczona r. pr. M. K., która nie miała umocowania do występowania w imieniu Skarżącego przed Wojewodą [...]. Decyzja ta nigdy nie została doręczona Skarżącemu. Powyższe powoduje, że skarżący nie miał zapewnionego udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...] i jego wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 oddalił skargę Skarżącego na decyzję ostateczną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego za wywłaszczoną nieruchomość. Rozpoznając skargę WSA oceniał wydane w sprawie decyzje w zakresie spełnienia przesłanek wywłaszczenia, a także prawidłowości ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego. Wbrew zarzutom Skarżącego, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyroku z 27 czerwca 2006 r. ocenił również kwestię uczestnictwa Skarżącego w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Skarżący uczestnicząc sam w prowadzonym postępowaniu, po uprzednim wezwaniu do jednoznacznego wskazania pełnomocnika, który ma go reprezentować, nie był pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu. Obecnie kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały natomiast wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, przeprowadzonym w wyniku wniosku Skarżącego o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 16 sierpnia 2005 r. z uwagi na to, że bez własnej winy nie brał on udziału w tym postępowaniu. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w zaskarżonej decyzji podkreślił, że jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2006 r. i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw. Wynikało z niego, że Skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym i otrzymał decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., zaś decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2005 r. została doręczona jego pełnomocnikowi r. pr. M. K., umocowanej do działania w imieniu Skarżącego jedynie w postępowaniu przed Starostą [...]. Jednakże Skarżący w związku z powzięciem informacji o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. zaskarżył ją do WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Po rozpoznaniu sprawy z tej właśnie skargi został wydany ów prawomocny wyrok z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 oddalający skargę Skarżącego na ww. decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 r. Dlatego Minister w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] września 2020 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Sąd w pełni podziela powyższą ocenę. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa (materialnego i procesowego), która zmierza do wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Oznacza to, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku naruszałoby zasadę związania organu oceną prawną i oznaczałoby, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z [...] marca 2021 r., nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05. Kontrola legalności przez sąd administracyjny decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadzała się do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie administracyjnym i na sądach, jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wydane w sprawie decyzje są więc zgodne z prawem. Powyższej oceny nie mogły zatem zmienić twierdzenia Skarżącego, że wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 zapadł w wyniku wniesienia skargi na decyzję wydaną w "normalnym trybie postępowania", skoro wznowienia postępowania Skarżący upatrywał z tego powodu, że nie brał w nim udziału, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).