I OSK 1059/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Maciej Dybowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 72/21 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] listopada 2020 r., nr Rep. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 marca 2021 r. oddalił skargę I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z 23 listopada 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzje te obarczone były wadą polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia, czy matka skarżącej ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad mężem, a w konsekwencji czy strona należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego ojca skarżącej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawanie ojca skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z literalnym brzmieniem przedmiotowego przepisu, w sytuacji, gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu przy uwzględnieniu okoliczności, z których obiektywnie wynika, że małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na wiek i stan zdrowia oraz legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania przedstawianych jako skutek przyjęcia przez wojewódzki sąd administracyjny określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z którym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać bowiem skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. W świetle powyższego stwierdzenia należy wskazać, że istota rozpoznawanej sprawy koncentruje się wokół rozstrzygnięcia problemu wpływu braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby niepełnosprawnej. W tym miejscu należy wskazać, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały oparte na konstrukcji obowiązków alimentacyjnych, przy czym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają kolejność osób uprawnionych do uzyskania wspomnianego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, z którego wynika prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyprzedza ten sam obowiązek ciążący nad innymi osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, czy z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20). Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wskazujący osoby uprawnione do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia uznając wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, za jednakowo uprawnione do uzyskania wspomnianego świadczenia. Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Zgodnie bowiem z paremią exceptiones non sunt extendendae, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. W tej sytuacji uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez wnioskodawcę, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, niebędącego małżonkiem tej osoby jest wykazanie, że małżonek niepełnosprawnego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 635/21, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, czy z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Stwierdzić jednocześnie należy, że organy administracji orzekające o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie mają możliwości samodzielnego ustalania czy małżonek osoby wymagającej opieki ma rzeczywiste możliwości świadczenia opieki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20). Dokonanie takich ustaleń wymagałoby bowiem od organu wiadomości specjalnych. Z kolei posłużenie się w toku postępowania administracyjnego biegłym posiadającym wiedzę umożliwiającą stwierdzenie tych okoliczności, co do zasady sprowadzałoby się do uzyskania orzeczenia o legitymowaniu się przez małżonka osoby podlegającej opiece o znacznym stopniu niepełnosprawności wykluczającym samodzielne sprawowanie opieki. Odnotować także należy, że obowiązujące przepisy nie wymagają od małżonka osoby wymagającej opieki sprawowania osobistej opieki. Realizacja tego obowiązku może zatem przybrać formę zarówno świadczeń osobistych lub też może mieć wymiar finansowy poprzez finansowanie osoby, która w miejsce małżonka będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (por. wyrok z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, która to opieka spowodowała konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia skarżąca wskazała, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w orzecznictwie o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdyby małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie był zdolny do sprawowania nad nią opieki. Zgodnie z powyższym poglądem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1622/15; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby M.F. nie mogła sprawować opieki nad mężem. Dotknięta jest ona wieloma schorzeniami, ale z akt sprawy nie wynika aby charakter tych schorzeń uniemożliwiał sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydając zaskarżony wyrok, naruszył przepisy art. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.