I SA/Wa 2471/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. i T. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w konsekwencji decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział [...] w [...] z [...] sierpnia 1960 r. nr [...] zatwierdzające podział położonej w [...] nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i sformułowanej w związku z nimi ocenie prawnej: Pismem z [...] lipca 2017 r. T.W. wniosła o ustalenie odszkodowania za przejęty z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "[...]" grunt o pow. [...] m2, stanowiący część nieruchomości o łącznej pow. [...] ha położonej w [...] w rejonie ulic: [...] (d. [...]) i [...] (d. [...]), której współwłaścicielka była m.in. J.W.. Przejście własności części tej nieruchomości o wskazanym wyżej areale na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w następstwie jej podziału zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział [...] w [...] z [...] sierpnia 1960 r. Wnioskodawczyni jest następcą prawnym dawnej współwłaścicielki. W następstwie rozpoznania tego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, wskazując na brak materialnoprawnych podstaw do podejmowania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach. W motywach decyzji przywołał okoliczności w jakich doszło do odjęcia własności części nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom oraz podstawę prawną na jakiej to nastąpiło, tj. art. 11 u.t.b.d.j. Wywodził przy tym, że przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n", nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa bez odszkodowania w ww. trybie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. S. i T. W. złożyły odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...], podzielając jego ocenę co do braku w obowiązującym stanie prawnym przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. Wywodził przy tym, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uprawniający starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (do której to regulacji odwoływała się strona), nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej przyznania odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia własności musi bowiem wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Takiej natomiast w ustawie brak. W tym stanie rzeczy za słuszne uznawał stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na podstawie art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r., postępowanie w sprawie podlegać musi umorzeniu. Odwoływał się przy tym do poglądu prawnego, w którym podzielono ten tok rozumowania, wyrażonego w wyroku NSA z 25 kwietnia 2012 r. I OSK 624/11. Na decyzję Wojewody [...] T. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, niepoczynienie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, niewłaściwe ogólnikowe uzasadnienie decyzji, w którym nie ustosunkowano się do argumentów podnoszonych przez skarżącą i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania; 2. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 11 u.t.b.d.j. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy u.g.n. oraz w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, pomimo że brak było przesłanek do jego umorzenia. Skarżąca podkreślała, że Wojewoda nie ustalił w sprawie kluczowych okoliczności, które miały znaczenie dla odnalezienia w obowiązującym systemie prawnym analogii pomiędzy sytuacjami, w których przepisy przewidują obecnie odszkodowanie za pozbawienie własności nieruchomości i przedwcześnie, z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania. Odwoływała się jednocześnie do poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18, wedle którego "brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ww. ustawy, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania." Podnosiła jednocześnie, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że część gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z położonej w [...] w rejonie obecnych ulic: [...] nieruchomości o pow. [...] ha, której współwłaścicielką była m.in. J. W., przeszła z mocy art. 11 u.t.b.d.j. na własność Skarbu Państwa w następstwie zatwierdzenia jej podziału decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału [...] w [...] z [...] sierpnia 1960 r. Okoliczności te znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym i nie budzą również wątpliwości Sądu. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że odjęcie własności tej części nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, co było konsekwencją przyjętego w przywoływanym art. 11 w tym względzie rozwiązania. Przepis ten stanowił bowiem w zd. pierwszym, że "z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami." Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy wobec dokonanego na tej podstawie wywłaszczenia części nieruchomości, aktualnie obowiązujące przepisy prawa umożliwiają byłemu właścicielowi (jego następcom prawnym) skuteczne ubieganie się o odszkodowanie, a w szczególności, czy do jego dochodzenia i wydania w tym przedmiocie merytorycznej decyzji (pozytywnej lub negatywnej) uprawnia organ administracji publicznej art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n - jak uważa skarżąca. Czy też nie ma on w takim przypadku zastosowania - jak przyjęły organy, co skutkowało umorzeniem postępowania. Artykuł 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie." Przepis ten, wprowadzony do systemu prawnego na mocy nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), zgodnie z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy (do którego nawiązuje także skarżąca), dotyczyć miał sytuacji "gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji wywłaszczeniu, np. z mocy prawa". Znajduje on zatem bez wątpienia zastosowanie do szerokiego zakresu przypadków w jakich w przeszłości pozbawiono jednostki praw do nieruchomości bez wypłacenia z tego tytułu odszkodowania. Także wówczas gdy miało to miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie bowiem omawiana regulacja nie zawiera żadnych ograniczeń. Nie oznacza to jednak – jak próbuje to wywieść skarżąca - że opierając się na tym unormowaniu, w każdym przypadku odjęcia własności możliwe będzie uzyskanie obecnie odszkodowania. Nie stwarza on bowiem samodzielnej podstawy do jego ustalenia. Zawierając w swojej treści warunek by "obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania", ma on wszak li tylko charakter blankietowy. Co istotne także, przy jego stosowaniu nie można abstrahować od tego, że w swoisty sposób "uaktualnia" on jedynie regulacje prawne, które w przeszłości przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą własność, a do wydania aktu o odszkodowaniu z różnych względów wówczas nie doszło. Skoro tak, to ustalenie przez starostę z powołaniem się nań odszkodowania za dawne wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy po pierwsze - w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje konkretna materialnoprawna podstawa ustalenia odszkodowania za określony sposób odjęcia własności. Po wtóre - w dacie odjęcia własności istniała materialnoprawna podstawa jego ustalenia. Innymi słowy, aby w związku z zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznać odszkodowanie, koniecznym jest aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obwiązująca w dniu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2724/19, lex nr 3040058). Podobny pogląd wyrażony został de facto w przywoływanym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej wyroku NSA z 21 lipca 2020 r. I OSK 3326/19 (lex nr 3035003). Wprawdzie uchylono nim wyrok sądu pierwszej instancji oraz zaskarżone decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 11 u.t.b.d.j. Niemniej nie sposób nie dostrzec, że w krańcowej części uzasadnienia tego wyroku wprost wyrażono korespondujący ze stanowiskiem składu orzekającego w niniejszej sprawie zapatrywanie, że "art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwości zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.". Ustawa z 1958 r. przewidywała odszkodowanie jedynie za zabudowania, o czym stanowił jej art. 13 ust. 2. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy natomiast poza sporem jest, że żadna z przejętych na rzecz Państwa działek (oznaczonych na planie podziału nr nr : [...] i jako część wydzielona pod ulice) nie była zabudowana. Przechodziły one więc na rzecz Państwa, stosowanie do art. 11 u.t.b.d.j., bez odszkodowania. Już zatem tylko te uwarunkowania faktyczne i prawne uniemożliwiają skuteczne domaganie się obecnie na drodze postępowania administracyjnego ustalenia za nie odszkodowania. Rację ma również Wojewoda podnosząc argument, że w aktualnym stanie prawnym brak jest w ogóle przepisu prawa, który wprost regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanej wyżej ustawy (co stanowi warunek sine qua non zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). Dotyczy to także tych części nieruchomości, które w efekcie podziału przeznaczone miały być pod drogi - co w niniejszej sprawie dotyczy przeszło połowy powierzchni przejętej nieruchomości ([...] m2 z [...] m2) . Nie sposób bowiem do nich zastosować - jak sugeruje to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym w skardze wyroku z 13 czerwca 2018 r. II SA/Gd 231/18 (lex nr 2509158), czy też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2020 r. I OSK 2031/19 (lex nr 3050598 ) - art. 98 u.g.n., zawierającego w ust. 3 regulację dotyczącą ustalania odszkodowania za działki gruntu, które jako wydzielone pod drogi publiczne, przeszły z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa w następstwie podziału nieruchomości przeprowadzonego na wniosek właściciela. Z jednej bowiem strony, żaden z przepisów rangi ustawowej takiej możliwości nie przewiduje. Nie jest zaś rolą organu stosującego prawo, ani sądu administracyjnego, zastępowanie w tym aspekcie ustawodawcy. Z drugiej natomiast strony, przeciwko dopuszczalności stosowania ww. regulacji do stanów, o których mowa w art. 11 u.t.b.d.j. świadczy argument natury systemowej. Jak bowiem trafnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z 14 lipca 2020 r. I OSK 2724/19: "art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.". Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela wreszcie wyrażonego w wyroku sądu [...] stanowiska, o niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycja art. 11 u.t.b.d.j. od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n. przepisów, np. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak bowiem zauważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 (OTK 2001/7/216) zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (...). Punktem wyjścia dla orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być najpierw ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji." Taką zaś wspólną cechą jednostki tracące ex lege własność nieruchomości w następstwie ziszczenia się okoliczności, o których mowa w art. 11 u.s.b.d.j. i jednostki, w stosunku do których przeprowadzono w tym czasie postępowanie wywłaszczeniowe związane z potrzebą realizacji celu publicznego, się nie charakteryzują. Nie jest nią bowiem sam fakt odjęcia im własności. Obowiązujące z kolei konstytucyjne standardy ochrony własności – do których nawiązuje skarżąca - dla oceny możliwości dochodzenia odszkodowania za własność utraconą kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie Konstytucji i to w warunkach gdy ówczesne przepisy nie przewidywały z tego tytułu odszkodowania, nie mogą być przesądzające przy ocenie prawidłowości wykładni i stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.. Skoro zatem brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej żądaniem strony sformułowanym we wniosku z [...] lipca 2017 r (pozytywnie bądź negatywnie), to zainicjowane nim postępowania administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy wszak do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej zaś sytuacji organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Podejmując więc tej treści rozstrzygnięcie Starosta [...] nie naruszyła prawa. Nie naruszył go tym samym Wojewoda [...] utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Stąd zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 105 k.p.a. w zw. z art. 11 u.s.b.d.j. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uznać należy za chybiony. Stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia decyzji aspektach, został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Motywy zaś podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawione zostały w sposób umożliwiający odtworzenie racji decyzyjnych organu. Z tych względów także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Błędem organu wojewódzkiego było natomiast niedostrzeżenie, że jedna z odwołujących się od decyzji pierwszoinstancyjnej osób (K. S.) nie miała w sprawie przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przysługiwały jej bowiem, ani jej poprzednikom prawnym, jakiekolwiek prawa do nieruchomości, za którą inicjująca postępowanie T. W. oczekiwała odszkodowania. To z kolei winno prowadzić do umorzenia na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania zainicjowanego jej odwołaniem, które to rozstrzygnięcie mogło zostać ujęte w tej samej decyzji, którą wydano po rozpoznaniu odwołania T. W.. Uchybienie w tym zakresie przepisom procedury administracyjnej, nie miało jednak zasadniczego wpływu na ostateczny wynik sprawy, wobec skuteczności wniesionego od decyzji Starosty [...] odwołania przez jednostkę mającą w sprawie przymiot strony. Z tych przyczyn nie mogło ono skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7