I OSK 820/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Maciej Dybowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2471/19 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2020 r. oddalił skargę T. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31 poz. 138), dalej: ustawa o terenach, w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej: ugn, oraz w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty O., którą umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o ustalenie odszkodowania za udział w nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w O. z [...] sierpnia 1960 r. zatwierdzającej plan podziału nieruchomości stanowiącej 33% nieruchomości zgodnie z art. 11 ustawy o terenach, pomimo że brak było przesłanek do umorzenia postępowania; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § i art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji bezzasadnego uznania, że decyzja Wojewody była prawidłowa, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w trybie art. 11 ustawy o terenach. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 270/21, z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/21, czy z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18). W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość została przejęta przez Państwo w wyniku podziału nieruchomości o powierzchni 1,7272 ha położonej w J. w rejonie ulic. [...], [...] i [...] zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w O. z [...] sierpnia 1960 r. Podstawą wydanie tej decyzji był art. 11 ustawy o terenach, zgodnie z którym z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. W sytuacji zatem gdy przepis stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości przez Państwo nie dawał podstaw do uzyskania odszkodowania, prawnej możliwości przyznania rekompensaty za wywłaszczenie należałoby poszukiwać w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie przewidują jednakże możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 ustawy o terenach. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Oznacza to, że obowiązujące aktualnie przepisy, pomimo że przewidują możliwość zwrotu nieruchomości przejętej przez państwo w trybie art. 11 ustawy o terenach, nie dają podstawy ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do przyznania odszkodowania nie stanowi też obowiązujący obecnie art. 98 u.g.n., który dotyczy właśnie wydzielania działek pod drogi publiczne. Według art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście własności działek wydzielonych pod drogi nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1319/20). Rozważając skutki podziału nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93 doszedł do przekonania, że nie mieszczą się one w konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, pozbawienie prawa do gruntu odbywa się na wniosek właściciela i zawsze w jego interesie gospodarczym. Ponadto Trybunał podkreślił, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98 ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 105 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczył nie zwrotu nieruchomości przejętej w trybie art. 11 ustawy o terenach, ale ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, co jak wywiedziono powyżej, w obowiązującym stanie prawnym jest niedopuszczalne. W sytuacji takiej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prawidłowo konkludowały, a Sąd I instancji konkluzję tę prawidłowo zaakceptował, że prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Sąd pierwszej instancji błędnie uznał rozstrzygnięcia organów obu instancji za prawidłowe. W świetle powyższych wywodów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.