III FSK 292/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 146/18 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., I SA/Po 146/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. L. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu za niezasadny. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), polegająca na bezpodstawnym przyjęciu w drodze bezprawnie przyjętego domniemania faktycznego, w oparciu wyłącznie o ustalenie faktu praw współwłasności danej osoby do danego pojazdu, jakoby według treści tego przepisu zobowiązaną do zapłaty opłaty była osoba, która może korzystać ze strefy parkowania, w tym posiadająca uprawnienia właścicielskie lub współwłaścicielskie do parkującego w strefie pojazdu chyba, że wskaże komu na ten czas użyczyła pojazd i w konsekwencji, że zobowiązaną do opłaty dodatkowej za nie opłacenie korzystania ze strefy parkowania jest osoba, która mogła być zobowiązana opłaty za te korzystanie, podczas w rzeczywistości przepis ten stanowi, iż do wniesienia opłaty za korzystanie ze strefy parkowania jest tylko ten kto z tej strefy korzystał i w konsekwencji, że zobowiązanym do opłaty dodatkowej za nie opłacenie korzystania ze strefy parkowania jest osoba, która była zobowiązana do wniesienia opłaty za te korzystanie, przy równoczesnym nie ustanowieniu wobec danego współwłaściciela danego pojazdu obowiązków ujawnienia komu osoba ta wówczas użyczyła swój pojazd pod rygorem przyjęcia ustawowego domniemania dla ustalenia jako fakt, że osoba ta jest osobą zobowiązaną w rozumieniu wymienionego tu art. 13 u.d.p., czym orzekający w sprawie sąd dopuścił się sprzeniewierzenia konstytucyjnego postanowieniom art. 7 Konstytucji, który zobowiązuje wszystkie organy władzy państwowej, a więc i sąd do: "...działania na podstawie prawa i w granicach prawa", jakie jest, a nie jakie chciałby aby było. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem w całości wniesionej skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 2 sierpnia 2018 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował ją na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione pismem z 27 stycznia 2022 r. oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargi kasacyjne skarżącej wywiedzione w podobnych sprawach – wyroki NSA: z 27 marca 2019 r., I GSK 1049/18 i I GSK 1042/18; z 24 lutego 2021 r, I GSK 553/18. Podzielając argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach, Sąd posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (...) przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub/oraz prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, oprócz obowiązku właściwego zredagowania zarzutów kasacyjnych jest również zobowiązany, w myśl art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., który stanowi, że "skarga kasacyjna powinna zawierać: (...) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (...).", do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa oraz do wykazania, na czym to naruszenie polega (błędnej wykładni, niewłaściwym zastosowaniu), a w przypadku naruszenia prawa procesowego do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to podjęte rozstrzygnięcie byłoby innej treści. W podstawie kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zarzucając "bezpodstawne przyjęcie" w istocie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, co zgodnie z przytoczonymi regulacjami art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagało nie tylko wskazania konkretnego przepisu o charakterze procesowym, ale też wykazania, na czym to naruszenie polega oraz, że mogło ono mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji byłoby inne. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wskazanych wymogów, ponieważ autor skargi kasacyjnej oprócz powołania art. 13 u.d.p. (bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych) oraz art. 7 Konstytucji RP nie przedstawił pełnego uzasadnienia sformułowanego przez siebie zarzutu w zakresie dotyczącym wadliwego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest tożsamy z zarzutem podniesionym w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację sądu pierwszej instancji dotyczącą wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. I, tak: "obowiązek poniesienia opłat za parkowanie określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej". Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej akt prawa miejscowego. Obowiązek taki powinien zostać wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem, którego ustawa wiąże ten obowiązek. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest, zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonale związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, że opłaty te są "pobierane", nie zaś "wymierzane" czy "ustalane" albo "określane" przez organ administracji, potwierdza zasadność tego wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2017 r., III SA/Po 1273/16). W judykaturze ponadto podkreśla się, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika zarazem, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody. A zatem, wierzyciel ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu i w związku z tym, to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to uczynił. Do przyjęcia domniemania faktycznego uprawniają, jak wyżej wskazano, zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, a także wynikająca z prawa własności tzw. triada uprawnień właścicielskich, czyli prawo do: posiadania (ius possidendi), korzystania i rozporządzania (ius disponendi). Tego rodzaju domniemanie ma zatem swoje źródło w definicji prawa własności zawartej w treści art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm., dalej także jako: "k.c."). Pozytywna strona własności obejmuje uprawnienie do posiadania rzeczy, uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Wyraźnie zaznaczonym w przytoczonej normie uprawnieniem właściciela jest przysługujące mu uprawnienie do korzystania z rzeczy. Dopiero więc, kiedy właściciel pojazdu wykaże, że z należącego do niego pojazdu korzystał inny - wskazany przez niego - podmiot, który parkował w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty, obowiązek uiszczenia opłaty może obciążyć tego użytkownika drogi. We wszystkich innych przypadkach opłatę ponosi właściciel pojazdu. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to na nim spoczywa ciężar obalenia domniemania, że nie był "korzystającym" z pojazdu stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (wyroki NSA z dnia 28 września 2017 r. wydane w sprawach: II GSK 3674/15 i II GSK 3589/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2017 r., I SA/Lu 519/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., I SA/GI 446/17). Jak zasadnie zwróciły uwagę organy w uzasadnieniach zaskarżonych aktów, skarżąca nie wskazała w toku postępowania, a także w zarzutach egzekucyjnych, innej osoby posługującej się pojazdem w okresie nieopłaconego postoju. Podsumowując powyższe podkreślenia raz jeszcze wymaga egzekucyjny nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego dążącego do precyzyjnego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej i nieuiszczającej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, gdyż to na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. Dowód taki musi zaś polegać na wskazaniu konkretnej osoby i wszystkich jej danych tak, aby było możliwe skuteczne wyegzekwowanie od niej należnych prawnie opłat, a powinno to nastąpić w odpowiednim czasie, fazie i etapie postępowania - co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, domniemania prawne i faktyczne nie zostały w rozpoznawanej sprawie skutecznie obalone dowodem przeciwnym. Skoro skarżąca nie wykazała, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie ona użytkowała przedmiotowy pojazd, organy prawidłowo uznały ją za zobowiązaną w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Sądu organy wydając zaskarżone akty działały na podstawie i w granicach prawa, i nie naruszyły powołanych w petitum skargi przepisów. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP.". Jednocześnie należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem uprawniony do badania zgodności z prawem przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2017 r., nr EW.3141.15978.2017 obejmującego opłatę dodatkową za nie wniesienie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w wysokości 50 zł. Należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Przyjęty stan faktyczny jest wiążący dla sądu kasacyjnego, wobec braku zarzutów co do prawidłowości jego ustalenia. Z tych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnośnie wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy wyjaśnić, że w sprawie nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które nie było reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Jacek Pruszyński Anna Dalkowska Sławomir Presnarowicz