I OSK 814/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Śląski zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Chorzowa o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia [...] marca 1980 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 2019 r. M. K. zwrócił się o zwrot nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Chorzów z dnia [...] marca 1980 r., wskazując numery działek: [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Chorzowa odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wskazując że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja Prezydenta Miasta Świętochłowice z [...] marca 2017 r. (wskazanego przez Wojewodę Śląskiego jako właściwego w sprawie). Nadto organ I instancji wyjaśnił, że wskazane działki nr [...] i nr [...] stanowią własność wnioskodawcy, a działki nr [...] nie odnaleziono w ewidencji gruntów i budynków. Działki oznaczone numerami [...], [...], [...] nie były przedmiotem wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia [...] marca 1980 r. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji M. K. nie kwestionował wyjaśnień dotyczących działek numer [...], [...], [...] natomiast wskazał, że chodzi mu zwrot tych działek, co do których Prezydent Miasta Świętochłowice w 2017 r. odmówił ich zwrotu. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydenta Miasta Chorzów z dnia [...] marca 1980 r. była przedmiotem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Świętochłowice, który decyzją z [...] marca 2017 r., w pkt 1 zwrócił część wywłaszczonego gruntu na rzecz m.in. M. K. w przypadającym mu udziale 36/480 części, a w pkt 5 decyzji odmówił zwrotu części działki nr [...], części działki nr [...], działki nr [...], części działki nr [...], działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Jak wynika z uzasadniania decyzji z dnia [...] marca 2017 r. aktualnie tylko działki co do których orzeczono o zwrocie w pkt 1 decyzji stanowią własność Miasta Chorzów. Pozostałe nieruchomości stanowią aktualnie własność osób fizycznych lub prawnych, lub pozostają w użytkowaniu wieczystym. Z uzasadnienia tej decyzji wynika nadto, że pozostały wywłaszczony teren oznaczony działką nr [...] został zwrócony decyzją Prezydenta Miasta Chorzów z dnia [...] listopada 1983 r. na rzecz byłych współwłaścicieli. Z księgi wieczystej wynika, że M. K. jest jej współwłaścicielem. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, wskazując że w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] marca 1980 r. zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., stąd też nie może być ponownie prowadzone postępowanie gdyż byłoby ono tożsame z postępowaniem z 2017 r. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz "art. 157 § 2 k.p.c.", przy uwzględnieniu brzmienia art. 154 k.p.a. i art. 156 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że kwestia zwrotu nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i tam stronie niezadowolonej przysługiwały środki odwoławcze. Z kolei działki [...], [...], [...], nie były przedmiotem wywłaszczenia decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zauważono, że zasada trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. Ponadto Sąd zauważył, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Postępowania o zmianę decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, wymagają jednak złożenia odrębnych wniosków, są to odrębne sprawy administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa złożenia i rozpoznania przysługującego mu z mocy wskazanych regulacji prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w powołanych przepisach; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu złożonej skargi, pomimo ewidentnego naruszenia prawa materialnego w postaci regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalającej skarżącemu we wskazanym terminie na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak też pomimo naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu brzmienia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie zmierzające do pozbawienia strony skorzystania z przysługujących jej uprawnień, poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie wniosku złożonego w oparciu o obowiązujące regulacje prawa, przez przyjęcie ostateczności decyzji z dnia [...] marca 2017 r., w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, a decyzja, której istnienie stanowi o bezprzedmiotowości złożonego wniosku w ocenie kolejnych organów, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a strona na jej podstawie w zakresie objętym wnioskiem nie nabyła prawa, zatem za uchyleniem lub zmianą tejże decyzji przemawia słuszny interes stron; b) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny sprawy wyłącznie poprzez pryzmat art. 16 k.p.a. w zw. z brzmieniem art. 61a k.p.a., przy całkowitym wykluczeniu analizy regulacji art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też co do przysługiwania wnioskodawcy prawa wystąpienia ze stosownym wnioskiem wobec treści powołanych przepisów, co stanowi o tym, że decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co zostało całkowicie pominięte; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z brzmieniem "art. 145 § 1 pkt 1 pkt a" poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu brzmienia art. 136 ust 7 tejże ustawy, co tym samym pozbawiło skarżącego prawa skorzystania z instytucji powołanymi regulacjami ustanowionej; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z brzmieniem "art. 145 § 1 pkt 1 pkt c" przez oddalenie skargi pomimo faktu rażącego naruszenia przez organ administracji wskazywanych przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz "art. 157 § 2 k.p.c." wobec treści art. 154 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. poprzez ich pominięcie i nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji gdy brak jest podstaw do pozbawienia skarżącego prawa do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, w sprawie ewidentnym jest, że decyzja, na którą powołują się organy I i II instancji jako na decyzję ostateczną, uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w związku ze złożonym wnioskiem - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdzie strona na jej podstawie w zakresie objętym wnioskiem nie nabyła prawa (wobec oddalenia wniosku w tej części), gdzie za uchyleniem lub zmianą tejże decyzji przemawia słuszny interes stron - co zostało wskazane w zażaleniu na postanowienie, które zaskarżonym orzeczeniem Wojewoda Śląski utrzymał w mocy; e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z brzmieniem "art. 145 § 1 pkt 1 pkt c" przez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie braku naruszenia przez organy regulacji przepisów postępowania i uznania zasadności zastosowania przez organy administracji art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., pomimo braku formalnego zbadania tożsamości podstaw tak faktycznych jak i prawnych decyzji wskazywanej przez organy jako ostateczna oraz faktu i zakresu rzutowania tej decyzji na sytuację skarżącego, w tym na jego prawo do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2021 r. M. K. oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżącą musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, albowiem one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie rozpoznaje ponownie sprawy, a uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie ma fundamentalne znaczenie. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przypomnieć należy, że w sprawie bezsporne jest, że decyzją Prezydenta Miasta Świętochłowice z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1980 r. organ w pkt 1 orzekł o zwrocie części wywłaszczonego gruntu, w tym m.in. na rzecz M. K. w przypadającym mu udziale 36/480 części, zaś w pkt 5 decyzji odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonego gruntu, wskazując numery działek ewidencyjnych, których odmowa dotyczy. Bezsporne jest również, że decyzja z dnia [...] marca 2017 r. stała się ostateczna wobec niezłożenia odwołania przez strony. Obecne postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało wszczęte na wniosek M. K. z dnia 27 grudnia 2019 r., w którym wskazał, że chodzi mu zwrot tych działek, co do których Prezydent Miasta Świętochłowice decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił ich zwrotu. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania, utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem organu II instancji. Natomiast skarga kasacyjna oparta została o takie założenie, że decyzja z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zwrotu nieruchomości, a konkretnie jej pkt 5 w którym odmówiono zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości jest nieprawidłowa, albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W takich okolicznościach zdaniem skarżącego kasacyjnie organ powinien zastosować art. 154 k.p.a. oraz 156 k.p.a. oraz "art. 157 § 2 k.p.c." a poprzez ich pominięcie i nieuzasadnione niezastosowanie pozbawiają skarżącego prawa do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, a w sprawie ewidentnym jest, że decyzja, na którą powołują się organy I i II instancji jako na decyzję ostateczną, uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w związku ze złożonym wnioskiem - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdzie strona na jej podstawie w zakresie objętym wnioskiem nie nabyła prawa. To stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne i sprzeczne z podstawowymi zasadami uregulowanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczącymi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym i postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 27 grudnia 2019 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc dotyczył postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w zwykłym trybie, przedmiotem tego postępowania była sprawa zwrotu wywłaszczonych wcześniej nieruchomości, a podstawą prawną tego postępowania art. 136, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak we wszczętym wnioskiem skarżącego postępowaniu nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania wniosku, nie mogło zatem dojść naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem sprawa zwrotu tych samych wywłaszczonych nieruchomości została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. W takich okolicznościach ponowne rozstrzygniecie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji spowodowałoby, że decyzja taka byłaby nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), dlatego też organ musiał umorzyć wszczęte postępowanie. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie (art. 16 § 1 zdanie drugie). Kodeks jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany, czy też stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Należy jeszcze raz podkreślić, że wniosek skarżącego nie dotyczył wszczęcia żadnego z nadzwyczajnych trybów postępowania, których przedmiotem byłoby uchylenie, zmiana, czy też stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nadto należy mieć na uwadze, że właściwość organów w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych jest różnie uregulowana. Mianowicie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.), a w przypadkach uchylenia lub zmiany decyzji o którym mowa w art. 154 k.p.a. organ który wydał decyzję. Natomiast z wskazywanej w skardze kasacyjnej możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) wynika tylko tyle, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte nie tylko na wniosek strony. O tym jednak, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie wszczęte z urzędu decyduje organ, a nie strona. Reasumując należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na wniosek strony w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ nie mógł kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zwrotu nieruchomości. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy bowiem realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Równocześnie podkreślić należy, że zasada trwałości decyzji ostatecznej nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. O czym zasadnie można wnioskować na podstawie treści przywołanego przepisu prawa, który wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji - to jest decyzji ostatecznych - stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków nadzwyczajnych postępowań określonych przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 27 grudnia 2019 r. w sprawie zwrotu nieruchomości, organ stwierdziwszy tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. oraz powtórnym wnioskiem skarżącego prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie o umorzeniu postępowania. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, a stwierdziwszy istnienie przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, brak było podstaw prawnych do analizy regulacji zawartej w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym nietrafny jest zarówno zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych jak i art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.