I GSK 1288/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1297/20 w sprawie ze skargi F. (...) w Ł. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) lipca 2020 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1297/20 uwzględniając skargę F. (...)w Ł.na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia(...)lipca 2020 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przyjęcie, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wysokości dofinansowania, zgodnie z przepisem art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 573, dalej: ustawa o rehabilitacji) upływał dla skarżącej w dniu 7 kwietnia 2020 r. czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego złożenia, który zgodnie z zasadami ogólnymi upływał w dniu 18 marca 2020 r.; b) błędną wykładnię/interpretację przepisów prawa odnośnie zagadnienia zawieszenia terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym ze względu na ogłoszenie stanu zagrożenia epidemiologicznego a następnie stanu epidemii Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii, poprzez przyjęcie, że zawieszenie tych terminów procesowych nastąpiło nie z dniem 31 marca 2020 r., t. j. z dniem wejścia w życia art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej: ustawa z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19) ale wcześniej czyli już w dacie 14 marca 2020 r., które to ustalenie powoduje sprzeczność z ogólnymi zasadami odnośnie terminów do składania wniosków oraz zasadą "Lex retro non agit", co skutkowało przyjęciem, że wniosek złożony przez skarżącą dopiero w dniu 7 kwietnia 2020 r. zamiast jak należało w myśl zasad ogólnych w dacie 18 marca 2020 r. został złożony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i z czym w żaden sposób organ nie może się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ przyjął, że określony w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji 14-dniowy termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o wysokości dofinansowania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, upływał dla strony w dniu 18 marca 2020 r. i skoro strona taki wniosek złożyła 7 kwietnia 2020 r., to nastąpiło to z naruszeniem tego terminu, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Sąd pierwszej instancji uchylając to postanowienie jako niezgodne z prawem przyjął, że bieg terminu określonego w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji nie skończył się dla strony z upływem 18 marca 2020 r., gdyż uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zarzutów skargi kasacyjnej istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii czy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19 stosuje się z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 31 marca 2020 r.) - tak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, czy też przepis ten ma zastosowanie od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od dnia 14 marca 2020 r. - tak przyjął Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w okolicznościach sprawy termin określony w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji uległ zawieszeniu na skutek zastosowania regulacji prawnej, zawartej w art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. W dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. dodania w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. m.in. art. 15zzr ust. 1 w brzmieniu: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19 przez art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Wprawdzie zasada niedziałania prawa wstecz - lex retro non agit, na która powołuje się skarżący kasacyjnie organ, jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania, to jednak należy stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. Kp 2/08 i powołane tam orzecznictwo TK). Działanie prawa wstecz nie oznacza zatem naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przyjęcie wykładni ograniczającej moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19 wyrażony w wyroku NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21, prezentowany też w przywołanych w tym wyroku wcześniejszych orzeczeniach NSA, w tym odnoszących się do wykładni art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. COVID-19 w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, a to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. COVID-19 i art. 15zzr ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu przedstawionego m.in. w powołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu NSA z 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20. W związku z powyższym należy uznać, że skoro zawieszenie terminu, o którym mowa w art.26c ust.4 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. COVID-19 nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a nie od 31 marca 2020 r., to wniosek strony został złożony w terminie i nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.