I OSK 982/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 592/21 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 lutego 2022 r. oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z [...] maja 2021 r. w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi je decyzjami organów obu instancji albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postaci sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, które nie zostały opłacone nawet w części oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji dokonane zostały przy niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez skupienie się tylko na fakcie otrzymywanych przez skarżącą uprzednio pomocy w formie zasiłków, a pominięciu wyjątkowo szczególnie uzasadnionej sytuacji skarżącej przejawiającej się nie tylko w jej stanie majątkowym, ale również w licznych problemach zdrowotnych, potwierdzonych dokumentacją medyczną obecną w aktach sprawy, a także pominięciu faktu, że próg przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), dalej: ups, został przez skarżącą przekroczony nieznacznie, jedynie o niecałe 6 złotych, co uzasadnia uznanie jej przypadku za szczególnie uzasadniony, a tym samym rozpoznanie sprawy nastąpiło bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej; b) art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji dokonane zostały dowolnie, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia wskazań doświadczenia życiowego oraz notoryjnej wiedzy, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że sytuacja skarżącej w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest "stabilna i niezaskakująca", a w konsekwencji nie jawi się jako szczególnie uzasadniona i motywująca przyznanie na jej rzecz specjalnego zasiłku celowego; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 pkt 1 ups przez uznanie, że organ w sposób prawidłowy odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego w kwocie 2,50 zł z przeznaczeniem na poniesienie opłaty pocztowej oraz na dopłatę do zakupu piżamy w kwocie 40 zł oraz zakup drugiej piżamy, pomimo że sytuacja życiowa skarżącej jest wyjątkowa, w szczególności w zakresie jej stanu majątkowego i zdrowotnego i nie była ona w stanie sama jej przezwyciężyć, a zatem istniała przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku udzielania pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na opłatę pocztową w wysokości 2,50 zł, dopłatę do zakupu piżamy w wysokości 40 zł oraz na zakup drugiej piżamy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, co uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanych świadczeń w trybie art. 39 ups. Zaznaczył, że skarżącej udzielana jest comiesięczna pomoc na zaspokojenie jej potrzeb bytowych, a w marcu 2021 r. skarżącej przyznano wsparcie na częściowy zakup piżamy, a także przyznano refundację zakupu koszuli nocnej. W ocenie organu powyższe fakty w połączeniu z nieprzedstawieniem przez skarżącą dokumentów potwierdzających, że jej stan zdrowia wymaga leczenia szpitalnego spowodowało, że w sprawie brak było przesłanek przyznania skarżącej wsparcia na zakup kolejnej piżamy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że potwierdziło prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji i wskazało, że pomoc finansowa świadczona przez organy pomocowe ma jedynie wspierać, a nie zastępować strony w staraniach o zaspokajanie jej potrzeb we własnym zakresie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wyrok, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego nawet o niewielką kwotę powoduje brak możliwości udzielenia wsparcia na zasadach ogólnych, gdyż w odróżnieniu od świadczeń rodzinnych na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie obowiązuje zasada "złotówka za złotówkę". Z kolei udzielenie świadczeń w sytuacji przekroczenia wspomnianego kryterium możliwe jest w szczególnie uzasadnionym przypadku, tj. takim, w którym sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. W ocenie Sądu są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego wymaga zatem wyjątkowych okoliczności. Zdaniem Sądu sytuacja życiowa skarżącej, pomimo że ciężka, nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja ta jest do pewnego stopnia stabilna i "niezaskakująca". Zaznaczył przy tym, że o możliwości przyznania wsparcia w trybie art. 41 ups decyduje sytuacja życiowa wnioskodawcy, a nie jego dochód. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisu materialnego oraz przepisów procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzuconego naruszenia prawa materialnego. Co do zasady ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazany przepis ustawy, to w sprawie doszło także do naruszeń procedury w zakresie, w jakim miała ona warunkować prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszenia prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że miesięczne dochody skarżącej kształtowały się na poziomie przekraczającym ustawowe kryterium dochodowe, co wykluczało możliwość przyznania jej wsparcia ze środków pomocy społecznej na podstawie art. 39 ups. W sytuacji takiej zasiłek celowy mógł zostać przyznany wyłącznie na podstawie art. 41 ups, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Przyznanie zatem zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego możliwe jest wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zatem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3318/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i autora skargi kasacyjnej okoliczności wprawdzie wskazują na ciężkie położenie skarżącej, ale nie wskazują, że sytuacja, w której znalazła się J.L. jest szczególną w rozumieniu art. 41 ups. Zauważyć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono okoliczności wskazujących na niespodziewane czy znaczne pogorszenie się stanu zdrowia skarżącej w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie przez nią wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W szczególności skarżąca nie wykazała, że świadczenia, których dotyczy wniosek, wynikają z konieczności skorzystania ze świadczenia szpitalnego. Wyjaśnić przy tym należy, że na ocenę stanu zdrowia skarżącej i jej sytuacji życiowej nie ma wpływu opinia psychologiczna z [...] maja 2021 r., gdyż jest ona późniejsza od zaskarżonej decyzji Kolegium i nie mogła przez to stanowić części akt administracyjnych sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w myśl art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co wyklucza możliwość uwzględnienia na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów wytworzonych po zakończeniu postępowania, a zatem siłą rzeczy nieznajdujących się w aktach sprawy. Szczególności sytuacji, w której znalazła się skarżąca, nie można upatrywać również w fakcie przekroczenia przez nią kryterium dochodowego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaznaczył, że na gruncie przepisów o pomocy społecznej nie obowiązuje zasada "złotówka za złotówkę" umożliwiająca obniżenie świadczenia ze środków pomocy społecznej o wartość, o którą wnioskodawca przekroczył kryterium dochodowe. Oznacza to, że jakiekolwiek przekroczenie na gruncie ustawy o pomocy społecznej progu dochodowego uniemożliwia przyznanie wsparcia na zasadach ogólnych. Z kolei przyznanie wsparcia na podstawie art. 41 ups wymaga jednocześnie przekroczenia kryterium dochodowego oraz zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Taka redakcja wspomnianego przepisu powoduje, że szczególnej sytuacji, o której mowa w art. 41 ups, nie można utożsamiać z przekroczeniem kryterium dochodowego, a do zastosowania tej instytucji konieczne jest zaistnienie dodatkowych okoliczności przemawiających za uznaniem sytuacji życiowej wnioskodawcy za nagłą, nietypową i niemożliwą do uniknięcia przy dołożeniu normalnych starań. Tym samym fakt przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego o kwotę 5,78 zł na skutek podniesienia jej świadczenia przeznaczonego na pokrycie czynszu nie powoduje, że skarżąca znalazła się w szczególnej sytuacji pozwalającej na przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 41 ups. Odnosząc się z kolei do kwestii ograniczania przez organy pomocowe świadczeń wypłacanych skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1153/21). W sytuacji zatem, gdy wniosek będący przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest kolejnym z licznych wniosków i świadczeń przekazywanych na rzecz skarżącej, uzasadnione jest przyjęcie, że wniosek ten nie jest składany w szczególnych warunkach, ale wskazuje, że rozpatrywany przez organy wniosek został złożony w warunkach kontynuacji niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej nie mającej jednak charakteru nadzwyczajnego pogorszenia się jej warunków życiowych. W świetle powyższych wywodów oraz nieprzedstawienia dodatkowych okoliczności wskazujących w sposób przekonujący na szczególny charakter życiowy skarżącej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.