II OSK 2409/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/21 w sprawie ze skargi A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2021 r., SKO.ZP/415/392/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. G. – H. im. [...] w K. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 października 2021 r., nr SKO.ZP/415/392/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 czerwca 2021 r. inwestor zwrócił się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków o funkcji dydaktycznej: budynku centrum rozwoju, edukacji i integracji studentów z niepełnosprawnościami wraz z garażem podziemnym i przebudową wewnętrznej drogi dojazdowej oraz budynku studenckiego centrum współpracy międzynarodowej, zlokalizowanych przy ul. [...] w K. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]." Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r., nr AU-02-6.6733.172.2021.MKD zawiesił przedmiotowe postępowanie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Kolegium zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, dla którego uchwałą z 23 października 2019 r., Nr XXVII/615/19 Rady Miasta Krakowa, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" w Krakowie (dalej: "uchwała", "plan"). Podkreślono, iż została wykazana sprzeczność planowanej inwestycji z projektowanymi ustaleniami planu w zakresie funkcji, a jednocześnie istnieje realna szansa wejścia w życie planu w okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin uchwalenia miejscowego planu jest na tyle prawdopodobny, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego byłoby bezprzedmiotowe. Mianowicie organ działając z urzędu, w oparciu o normę art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p., stwierdziłby jej wygaśnięcie. WSA w Krakowie nie uwzględnił skargi. W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podniesiono, że zgodnie z przyjętym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I połowie 2022 r. - trwają konkretne czynności, podejmowane są kolejne etapy procedury planistycznej i wciąż istnieje prawdopodobieństwo, że plan zostanie uchwalony w terminie wynikającym z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W przeciwnym zaś wypadku nastąpi podjęcie zawieszonego postępowania i jego dalsze procedowanie zgodnie z u.p.z.p. Sąd I instancji nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych zasad obowiązujących w procedurze administracyjnej. Podkreślono, że z woli ustawodawcy dano pierwszeństwo regulacjom planu miejscowego przed ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Ustawodawca przyjął, że prace nad planem miejscowym – o ile są wystarczająco zaawansowane i sprzeczne z objętą postępowaniem administracyjnym inwestycją – uzasadniają zawieszenie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. G. – H. im. [...] w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a" w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a. oddalenie skargi, w sytuacji gdy Kolegium błędnie ustaliło, że stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Półwsie Zwierzynieckie" pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy jest niskie prawdopodobieństwo, że plan taki zostanie uchwalony; b. oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji przekroczyły granice tzw. "uznania administracyjnego", jak również zaniechały wyjaśnienia przyczyn zawieszenia postępowania na maksymalny dopuszczalny okres, a ponadto przyznały prymat interesu publicznego nad interesem strony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i uchylenie postanowień organów I i II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 27 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, W. M. przy ul. [...] w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję uznaniową organu ("można zawiesić") należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie kształtowania ładu przestrzennego w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku planu miejscowego wydawane są decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Skoro miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzją lokalizacyjną) potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. jest tak skonstruowany, że to do organu prowadzącego postępowanie należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych (vide wyrok NSA z 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13). Przepis ten nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności takiego zawieszenia. Jednakże decydując o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny organ ma obowiązek przeprowadzenia analizy na jakim stopniu zaawansowania znajduje się procedura planistyczna i czy wobec tego możliwe jest jej zakończenie w terminie wskazanym w postanowieniu, ewentualnie w terminie przybliżonym. Zawieszenie postępowania bowiem nie ma służyć blokowaniu inwestycji, lecz zapobieżeniu wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, których ustalenia pozostawałyby w sprzeczności z treścią procedowanego planu. I tym samym ograniczeniu wydawania następczych decyzji stwierdzających wygaśnięcie takich sprzecznych z planem decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tej sprawie bezspornie żądanie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków: dydaktycznego dla potrzeb A. G.-H. oraz budynku studenckiego centrum współpracy międzynarodowej - pozostaje w kolizji z projektem planu miejscowego, który dla tego obszaru przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol MW.5), w niewielkim zakresie działki nr [...] pod zabudowę budynkami usługowymi (U.4) oraz wyznaczono strefę zieleni. Organy ustaliły, że przewidywany termin zakończenia prac planistycznych to I połowa 2022r. Natomiast przystąpienie do sporządzenia planu miało miejsce uchwałą Rady Miasta Krakowa z 23 października 2019 r. Ustalony postanowieniem o zawieszeniu postępowania termin to 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku (co miało miejsce 17 czerwca 2021 r.), czyli postępowanie było zawieszone do dnia 17 czerwca 2022 r. Według informacji o przewidywanym zakończeniu procedury planistycznej, skorzystanie z możliwości zawieszenia postępowania z powodu toczącego się postępowania planistycznego było w pełni uzasadnione, zważywszy na wykazane inne ustalenia w projekcie planu w porównaniu z ustaleniami w ewentualnej decyzji lokalizacyjnej. Organ nie naruszył przy tym uznania administracyjnego, decydując się w oparciu o powyższe informacje (treść projektu planu oraz informacje o stanie zaawansowania procedury) na zawieszenie postępowania. Natomiast Sąd wojewódzki nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. uznając, że zasadnie SKO w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Jednocześnie w dacie orzekania przez NSA uchwała w sprawie omawianego planu miejscowego została podjęta w dniu 6 grudnia 2023 r. - mianowicie uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXXIV/3376/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "PÓŁWSIE ZWIERZYNIECKIE" (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2023 r. poz. 8825). Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. Jednocześnie z uwagi na brak podstawy prawnej, NSA oddalił wniosek uczestnika postępowania W. M. przy ul. [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.