II SA/Kr 1369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Akademii [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2021 r., [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala W dniu 17.06.2021 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynął wniosek Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków o funkcji dydaktycznej: budynku centrum rozwoju, edukacji i integracji studentów z niepełnosprawnościami wraz z garażem podziemnym i przebudową wewnętrznej drogi dojazdowej oraz budynku studenckiego centrum współpracy międzynarodowej na działkach nr [...] i [...] obr[...] przy ulicy [...] w K.". Postanowieniem z 16.08.2021 r. organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zażalenie na to postanowienie wniosła Akademia Górniczo - Hutnicza im. [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 7 października 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 741, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej jako "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Konstrukcja art. 58 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Możliwość zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jaką daje przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na rozpoczęte i kontynuowane prace planistyczne, jest wyrazem prymatu planu miejscowego nad konkretnymi wymogami, jakie spełnić musi projektowa inwestycja i skutecznie zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Tym samym przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest zatem już samo powzięcie przez organ wiedzy o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Natomiast kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnego prawdopodobieństwa sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie, na mocy uchwały z dnia 23 października 2019 r., Nr XXVII/615/19 Rady Miasta K., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K.. Wobec powyższego organ uznał, iż co do zasady istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek stanowiących teren planowanej inwestycji położonych przy ul. [...] w K., na podstawie cyt. powyżej art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie przed podjęciem decyzji w przedmiocie fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., organ administracji publicznej winien dokonać oceny celowości zawieszenia z uwagi na terminy określone w tym przepisie, nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. Uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy planistycznej nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się, że wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu, na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r.. IV SA/Wa 902/10, CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej, stwierdzono, iż przeznaczenie działki [...] obr. [...] w zakresie funkcji i kierunku zagospodarowania wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami co do tej działki przewidzianymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Dla terenu, w którym położona jest wnioskowana do zainwestowania ww. działka objętego granicami sporządzanego mpzp [...]", studium przewiduje w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oznaczonym symbolem MW.5, oraz w niewielkim fragmencie wyznaczono teren zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym symbolem U.4. (dotyczy wschodniej części działki nr [...] obr. [...]). Dodatkowo wskazano, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr [...] i [...] obr. [...] jest na etapie koncepcji, która została skierowana do opiniowania wewnętrznego UMK. Jak wynika z Informacji Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 20 lipca 2021 r. zgodnie z przyjętym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I kwartale 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, czynności które już zostały podjęte oraz czynności, określone w art. 17 i nast. u.p.z.p, które w ramach procedury planistycznej zostaną podjęte, a także terminy ustawowe, które muszą być zachowane, w ocenie Kolegium wysoce prawdopodobne wydaje się zakończenie procedury planistycznej w terminie do dnia 17.06.2022 r. (12 m-cy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy). Wobec powyższego Kolegium mając na uwadze prymat planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji administracyjnej, czego przejawem m.in. jest możliwość zawieszania postępowań administracyjnych kolidujących z treścią przyszłych planów, uznało, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące wystarczającą przesłanką do wstrzymania postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Podkreślono, iż w postępowaniu wykazano w zakresie funkcji sprzeczność wniosku o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu a jednocześnie istnieje realna szansa wejścia w życie planu w okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin uchwalenia miejscowego planu jest na tyle prawdopodobny, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego byłoby bezprzedmiotowe w tym sensie, że i tak działając z urzędu, w oparciu o normę art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p. stwierdzono by jej wygaśnięcie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Akademia [...] im. [...] w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a. błędne ustalenie przez organ II instancji, że stan zaawansowania prac planistycznych dla planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy na postawie publicznie dostępnych danych procedura znajduje się dopiero na etapie koncepcyjnym wykluczającym możliwość ukończenia w terminie zawieszenia postępowania, b. utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, o zawieszeniu postępowania mimo że organ I instancji przekroczył granice tzw. "uznania administracyjnego", zaniechał wyjaśnienia przyczyn zawieszenia postępowania na maksymalny dopuszczalny okres, a ponadto przyznał prymat interesu publicznego, nad interesem strony, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że istniałaby sprzeczność pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym AGH a obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zwanego dalej "Studium", w sytuacji gdy taka sprzeczność nie występuje. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Cytowany przepis nie wskazuje wprost jakimi przesłankami należy się kierować rozważając kwestię zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2019 r., LEX nr 2741079 (sygn. II SA/Kr 1049/19): "Rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego". Obydwie te kwestie zostały w kontrolowanym postanowieniu zbadane i dokonane przez organy rozważania prowadzą do wniosku, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Dla obszaru, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w oparciu o uchwałę Rady Miasta K. z dnia 23 października 2019 r, Nr XXVII/615/19. Zgodnie z przyjętym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I połowie 2022r. Zgodnie zatem z opinią Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 20 lipca 2021 r. znak [...] (k. 333 akt administracyjnych) zamierzona inwestycja jest niezgodna z koncepcją planu w zakresie przeznaczenia terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jedynie niewielka część terenu przeznaczona jest pod zabudowę usługową) oraz ustaleniami jakie przewidziane są w strefie zieleni. Strona skarżąca kwestionuje stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji również sprzeczność z procedowanym planem miejscowym – jednak w świetle omawianego pisma Wydziału Planowania Przestrzennego sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami opracowywanego obecnie planu miejscowego nie budzi wątpliwości. W skardze kwestionuje się też prawdopodobieństwo uchwalenia planu przed upływem roku od dnia złożenia wniosku o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. przed 17 czerwca 2022 r. Jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej ([...] w ramach procedury uchwalania przedmiotowego planu miejscowego miały miejsce następujące czynności: < Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 listopada 2019 r. < Termin składania wniosków do planu - do 20 grudnia 2019 r. < Rozpatrzenie wniosków do planu - Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2022 r. < Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych – 22 marca 2022 r. Wynika z tego, że trwają konkretne czynności, podejmowane są kolejne etapy procedury planistycznej i wciąż istnieje prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uchwalony w terminie wynikającym z 58 ust. 1 u.p.z.p. W przeciwnym zaś wypadku nastąpi podjęcie zawieszonego postępowania i jego dalsze procedowanie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych zasad obowiązujących w procedurze administracyjnej. To z woli ustawodawcy dano pierwszeństwo zapisom planu miejscowego przed zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i to ustawodawca przyjął, że prace nad planem miejscowym – o ile są wystarczająco zaawansowane i sprzeczne z objętą postępowaniem administracyjnym inwestycją – uzasadniają zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też skargę oddalono – na podstawie art. 151 p.p.s.a.