II SA/Łd 1058/12

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA: Anna Stępień Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana, jako: K.p.a.), art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., przywoływanej w uzasadnieniu także, jako: ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia K. R., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...], znak [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewidencyjnych 625/65, 626/8, 627/1, 625/67, 625/63, 629 i na części działki o nr ewidencyjnym 626/12, położonych przy ul. A i ul. B w Ł. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie poprzedzające wydanie przywołanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], wszczęte zostało na wniosek K. R. z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej w osnowie postanowienia inwestycji. Burmistrz Ł. mając na uwadze zakres wniosku ustalił, iż inwestycja o powierzchni sprzedaży 1.250 m² ma być realizowana na terenie przewidzianym w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem drobnych form usługowych o powierzchni użytkowej do 100m². Organ I instancji ustalił nadto, iż nieruchomość obejmująca działki o numerach ewidencyjnych 625/25, 625/67, 626/8, 626/12, 626/14, 627/1 została nabyta w trybie przetargowym od Miasta Ł. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi w parterach budynków. Wobec ustalenia, iż przedmiot inwestycji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami przyszłego planu, Burmistrz Ł. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, do czasu uchwalenia planu, nie dłużej niż na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a więc do dnia [...]. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] wnioskodawca K. R. podkreślił, iż po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze objętym sporządzaniem planu, dla działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem i przeznaczonym pod planowaną inwestycję, w dniu [...] została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, która dopuszcza realizację obiektu niezgodnego z założeniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym i usługami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z odpuszczeniem powierzchni sprzedaży do 550m². Dodał, iż procedura planistyczna, według informacji uzyskanych od pracowników urzędu, nie jest zaawansowana, co oznacza, iż prawdopodobnie niemożliwe będzie przedstawienie Radzie Miejskiej w Ł. projektu uchwały zatwierdzającej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ciągu najbliższych 9 miesięcy. Wnioskodawca zauważył również, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ obowiązku jego zawieszenia, co oznacza, że rozważając zawieszenie postępowania organ winien kierować się przesłankami racjonalności i zasadności. Przesłanki te wytycza przepis art. 62 ust. 1 ustawy stanowiący, iż organ może zawiesić postępowanie, o ile zachodzą racjonalne powody uzasadniające przypuszczenie, że plan zostanie w tym okresie uchwalony. W niniejszej sprawie – w ocenie strony – o takich racjonalnych powodach nie sposób mówić, gdyż stan zaawansowania prac planistycznych z góry wyklucza możliwość uchwalenia planu miejscowego w ciągu 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania. Burmistrz Ł. przesyłając zażalenie K. R. organowi odwoławczemu dodatkowo wskazał, iż termin składania wniosków do planu upłynął w dniu [...] i obecnie prace nad projektem planu znajdują się w fazie przygotowania do uzyskania opinii i uzgodnień od instytucji i organów właściwych w sprawie. Podał, iż przewidywany termin uchwalenia planu to grudzień 2012r.. Dodatkowo organ wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem K. R. projekt planu przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem drobnych form usługowych o powierzchni użytkowej do 100 m², takie też funkcje zostały wskazane w akcie sprzedaży terenu objętego wnioskiem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w przywołanym na wstępie postanowieniu z dnia [...], przytaczając brzmienie przepisu art. 62 ust.1 ustawy podkreśliło, iż zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na tej podstawie jest fakultatywne, co oznacza, że ocena, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia należy do organu prowadzącego postępowanie. Przy czym przepis ten nie ma na celu uniemożliwienia podejmowania na terenie objętym pracami planistycznymi żadnych prac inwestycyjnych, a jedynie takich które mogłyby pozostawać w sprzeczności z zasadami zagospodarowania przestrzennego ustalonymi w nowo uchwalonym planie. Podstawę zawieszenia może zatem stanowić jedynie wskazana i udowodniona przez organ sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami przyszłego planu na tym terenie, a nie sam fakt przystąpienia do sporządzenia planu. Wskazując na stanowisko sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, iż odmienna interpretacja przepisu art. 62 ust. 1 ustawy prowadziłaby do nadmiernego jego stosowania oraz do bezcelowego wstrzymania rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż po upływie okresu zawieszenia możliwe byłoby wydanie jedynie decyzji o tej samej treści co przed zawieszeniem. Kolegium stwierdziło, iż w świetle potwierdzonego w toku instancyjnym ustalenia, iż wnioskowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami projektu planu, które przewidują dla omawianego terenu odmienne przeznaczenie w postaci zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem drobnych form usług o powierzchni sprzedaży do 100m², organ I instancji zasadnie orzekł o zawieszeniu postępowania. K. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Skarżący powtórzył argumentację zażalenia, dodatkowo wyliczył etapy procesu planistycznego opisane w art. 17 ustawy podkreślając, iż w świetle powyższego oraz informacji uzyskanych w urzędzie o zaawansowaniu prac, niemożliwe będzie przedstawienie Radzie Miejskiej projektu uchwały zatwierdzającej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w grudniu 2012r, a najwcześniej może to nastąpić w marcu – kwietniu 2013r.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla argumentów skargi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana, jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Analiza powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro zaś tak, to o wiele mocniejszego uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza sytuacja, w której prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 528/10, LEX 755645). Powyższą kompetencję należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym organom gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro ów plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W tym między innymi wyraża się prymat planu, wyrażającego najpełniej władztwo planistyczne gminy nad rozwiązaniem zastępczym, jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423). Powyższa regulacja nie przyznaje jednak uprawnienia do zawieszania postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób bezterminowy. Mając na uwadze stopień skomplikowania materii prawnej regulowanej w miejscowym planie, a także chronologiczne określenie poszczególnych czynności procedury planistycznej należy uznać, iż ustawodawca zakreślił stosunkowo krótkie terminy zawieszenia postępowań. Bez wątpienia w ten sposób wzięte zostały pod uwagę interesy inwestorów, którzy dążąc do realizacji określonej inwestycji winni mieć jasność, także w kwestii terminów, a te winny być określone w sposób rozsądny. Termin do 9 miesięcy, o którym mówi przepis art. 62 ust. 1 ustawy, uznać należy za określony rozsądnie. Stanowi on kompromis pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora. W realiach niniejszej sprawy nie wzbudza wątpliwości okoliczność, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze określonym w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic C, D, terenów PKP i kolei wąskotorowej. Z punktu widzenia tego co zostało powiedziane powyżej jest to okoliczność kluczowa dla możliwości pozytywnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodzić się należy z tym stanowiskiem, które mówi, iż uznaniowość zawieszenia postępowania na powyższej podstawie, nie przeradza się w dowolność rozstrzygnięcia, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 902/10, LEX 759061). Okoliczności sprawy przeczą temu aby nie istniała możliwość uchwalenia planu w terminie zawieszenia postępowania. W powyższym zakresie zamierzonego rezultatu nie może także odnieść argumentacja samego skarżącego, który zmierzając do wykazania, iż nie jest możliwe uchwalenie planu w terminie do dnia [...] zaprzecza sobie wskazując, iż przedstawienie radzie gminy projektu planu możliwe będzie w marcu – kwietniu 2013r.. Skoro tak, to nadal istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż w zakreślonym terminie plan zostanie uchwalony. Jeśli jednak to nie nastąpi, to po okresie zawieszenia, konieczne będzie podjęcie zawieszonego postępowania i załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 1355/10, LEX 965184) Sąd nie był natomiast w stanie zweryfikować stanowiska organów w kwestii sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na nieprzedłożenie takiegoż projektu do akt administracyjnych. Wyprowadzanie przez organy administracji wniosku o istnieniu takiej sprzeczności, w sytuacji braku w aktach sprawy materiału dowodowego usprawiedliwiającego takie stanowisko, stanowi naruszenie reguł rządzących zbieraniem i oceną materiału dowodowego w ramach postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Mając jednak na uwadze, iż kwestia ewentualnej sprzeczności planowanego zamierzenia z zapisami projektu planu, z punktu widzenia treści art. 62 ust. 1 ustawy, nie ma prawnej doniosłości, to powyższe naruszenie prawa należało uznać za nieistotne, a więc takie, które nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. LP