II OSK 1355/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 31/10 w sprawie ze skargi T. B. i A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1355 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 31/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. B. i A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 24 lipca 2009 r. T. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...], przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy Brody na podstawie art. 97 § 1, art. 101 § 1 i 3, art. 123 § 1, art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zawiesił postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem. Zażalenie na wskazane wyżej postanowienie wnieśli T. B. i A. L., domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie procedury planistycznej przy opracowywaniu projektu planu, a także wadliwe ustalenie, iż wnioskowany do zabudowy teren nie jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną. Za bezsporną uznano okoliczność, że Rada Gminy w Brodach w dniu 31 października 2003 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów oznaczonych symbolami: 20.MN/U, 22.MN/U, 23.MN/U, 24.MN/U, 25.MN/U i 84.MN/U oraz części terenów oznaczonych symbolami: 1.MN/u, 2.MN/u, 21.MN/u, położonych w zasięgu strefy, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 4, ustalono się zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Jak stwierdziło Kolegium dla obszaru oznaczonego symbolem 25.MN/U w strefie zagrożenia powodziowego, w której znajduje się działka wnioskodawcy obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Zakaz wnoszenia nowych obiektów kubaturowych w strefie zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1% został wprowadzony do projektu planu stosownie do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 lipca 2009 r. Wskazując na treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, iż będący w trakcie opracowania plan przewiduje inne przeznaczenie działki nr [...] niż wskazane zostało to we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wobec czego organ I instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył przepisów prawa. Skargę na powyższe postanowienie złożyli T. B. i A. L., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie przepisów art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia zawieszenia postępowania od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy też prowadzenia prac związanych z opracowaniem planu. Skarżący wskazali, że na terenie, na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, co jest sprzeczne z rzeczywistym zagospodarowaniem terenu. Sąsiednie działki są zabudowane nowymi budynkami, które musiały powstać jako obiekty budowlane na podstawie ustalonych warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń skutkujących jego uchyleniem. Cytując treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że oprócz fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony przewidzianego w art. 98 § 1 k.p.a., przypadki normowane przez art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poszerzają zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania, ponieważ uzależniają skorzystanie z tej możliwości od uznania organu. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dniu 31 października 2003 r. Rada Gminy Brody podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Brody. Z treści rysunku projektu planu i jego danych tekstowych wynika, że działka oznaczona nr [...] położona jest w zasięgu strefy wielkiej wody, dla której obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo przyjęło, że inne przeznaczenie działki nr [...] w opracowywanym projekcie planu, niż wskazano we wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzasadnia zawieszenie postępowania w rozumieniu art. 62 ust. 1 ustawy. Kolegium nie naruszyło również postanowień odnoszących się do terminu, na jaki organ może zawiesić to postępowanie. Jak stwierdził Sąd, oceny zasadności stanowiska Kolegium nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...], gdzie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, jest sprzeczne z rzeczywistym zagospodarowaniem tego terenu. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego ustalenia będą wiązać zarówno organy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy. Kwestie związane z zabudową działek sąsiednich nie mają i nie mogą mieć wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, skoro jak wywiedziono, podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organy nie naruszyły prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegających na: - naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich naruszeń prawa przez organ I instancji w sprawie, - naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich okoliczności sprawy oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy polegające na: - zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwej wykładni art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zawieszenie postępowania nastąpiło w granicach właściwego uznania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, analizując konstrukcję prawną określoną w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie zapadło z obrazą prawa poprzez błędną interpretację treści tego przepisu. Założeniem ustawodawcy było stworzenie możliwości ewentualnego zawieszenia postępowania na okres, co najwyżej 12 miesięcy, w którym gmina winna uchwalić plan. Gdyby jednak tego w tym okresie nie uczyniła, obowiązkiem organu jest wydanie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro Rada Gminy Brody uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęła w dniu 31 października 2003 r., a dopiero w sierpniu 2009 r. wyłożyła projekt planu do publicznego wglądu, co oznacza, że postępowanie w sprawie Wójt Gminy zawiesił przy pełnej świadomości braku możliwości fizycznego uchwalenia planu, czym rażąco naruszył zasadę uznania administracyjnego. W takiej sytuacji faktycznej organ I instancji winien był rozpoznać merytorycznie zagadnienie i wydać decyzję, a nie zawieszać postępowanie na okres 12 miesięcy. Okoliczność ta nie została przez Sąd wzięta pod uwagę, przez co zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 134 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza również art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odnosi się do wszystkich aspektów stanu faktycznego, nie analizuje wszystkich zarzutów dotyczących wadliwości decyzji organu administracji i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., za pozbawiony zasadności uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a regulacja stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak tego, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (vide i Komentarz do P.p.s.a J.P. Tarno Wyd. 4 W-wa 2010 Lexis Nexis str. 313). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie organu, dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i tylko ten przedmiot, którego skarżony akt dotyczył mógł być przedmiotem kontroli Sądu. Wbrew odmiennym wywodom kasacji nie można się dopatrzeć, aby skarżonym wyrokiem uchybiono treści powyższej normy prawnej. Nie można było podzielić także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiona w skarżonym wyroku argumentacja jest spójna, poprawna logicznie i odzwierciedla rozumowanie Sądu pierwszej instancji, które uprawniało tenże Sąd do przyjęcia ustaleń zawartych w kontrolowanym w sprawie postanowieniu. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera również zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz ustosunkowanie się do nich. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć przede wszystkim należało, iż zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania, w tym i postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1287/06, niepubl.). Taką możliwość przewiduje również art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tej normy ustanowiono możliwość zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, które to postępowanie należy jednak podjąć, jeżeli w tym czasie nie zostanie wydana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było umożliwienie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia, uchwaleniem planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1503/06, niepubl.). Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że pomimo tego, iż ustawodawca nie sformułował wprost w przepisie przesłanek, których zaistnienie daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak całość unormowania zawartego w tym przepisie, jak również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnia zawieszenie takiego postępowania w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie również eksponował tak Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i organ odwoławczy w kontrolowanym postanowieniu to, iż podstawową okolicznością w niniejszej sprawie, odwołującą się do ratio legis art. 62 ust. 1 ww. ustawy, przemawiającą za koniecznością zawieszenia postępowania jest to, że ustalenia projektowanego planu są diametralnie odmienne od dotychczasowego przeznaczenia terenu. Odnosząc się do treści zarzutów przedstawionych w kasacji i ich uzasadnienia stwierdzić należało, iż bez znaczenia dla oceny trafności kontrolowanego skarżonym wyrokiem postanowienia pozostawała okoliczność, kiedy doszło do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu i kiedy doszło do wyłożenia projektu planu. Okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa termin, na jaki możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc kiedy postępowanie najpóźniej winno być podjęte. Z powyższych względów, za pozbawiony zasadności należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na dzień wydania kontrolowanego w sprawie postanowienia istniały podstawy zawieszenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.