II OSK 1287/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 02 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 695/05 w sprawie ze skargi "(...)" Sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z [...] nr [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 180, poz. 717), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta B. z [...] o zawieszeniu na okres 12 miesięcy (nie dłużej niż do [...]) postępowania, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego centrum handlowo-rozrywkowego "(...)", w tym galerii handlowej, artystycznej, sklepu ogólno-spożywczego, pomieszczeń klubowych, gastronomii wraz z multikinem (z 8-ma salami o pow. (...) m2) o łącznej powierzchni (...) m2 przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: (...), położonych w obrębie ulic (...) w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie Prezydenta B. z [...] zostało wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że teren ten został objęty uchwałami Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Prezydent Miasta B. ponownie uznał, że należy zawiesić postępowanie z uwagi na objęcie terenu planowanej inwestycji uchwałami Rady Miejskiej B.. Uchwała nr [...] z [...] dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu części osiedli (...) w B. w rejonie ulic: (...). Uchwała z [...] nr [...] dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu części osiedli (...) w B. w rejonie ulic:(...). Zgodnie z załącznikami graficznymi, przedstawiającymi granice obszaru objętego projektem planów, w granicach obu uchwał znalazły się działki przeznaczone pod wskazaną inwestycję. Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 uchwały nr [...], w granicach której - zgodnie z wnioskiem inwestora - miałoby powstać centrum usługowo-rozrywkowe, wyklucza się lokalizację obiektów handlowo-usługowych o powierzchni powyżej [...] m2 zabudowy. Planowane przedsięwzięcie ma mieć powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą tę powierzchnię, co pozostaje w sprzeczności z uchwałą nr [...]. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 powołanej ustawy jest zasadne, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zaistniało prawdopodobieństwo sprzeczności z projektowanymi ustaleniami, mającego powstać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która miała być wydana na wniosek inwestora. Zdaniem Kolegium, granica powierzchni inwestycji (do [...] m2 zabudowy) odnosi się również do zamierzenia inwestycyjnego spółki "(...)". Zwrócono też uwagę, że wielkość i charakter planowanej inwestycji miałaby wpływ na układ komunikacyjny w obrębie ulic: (...), a rozwiązanie układu komunikacyjnego winno nastąpić na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tej części miasta B. Spółka z o.o. "(...)" wniosła na postanowienie skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości, do której ma tytuł prawny oraz art. 51-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych przez wykluczenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ich trybie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 695/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "(...)" sp. z o.o. w W., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. N 180, poz. 717), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1)w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w art. 62 ust. 1 zwrotu "może zawiesić", stanowi o fakultatywności i uznaniowości zawieszenia postępowania, co nakłada na organ obowiązek należytego, rzetelnego, logicznego i obiektywnego uzasadnienia. Organy w sposób przekonujący wykazały celowość zawieszenia postępowania o ustalenie inwestorowi warunków zabudowy dla projektowanego centrum handlowo-usługowego. Po pierwsze - w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (3 września 2004 r.) istniała już uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, który objął już częściowo granice obszaru planowanej przez skarżącą inwestycji. To właśnie w tej uchwale wykluczono lokalizację obiektów handlowo-usługowych o powierzchni zabudowy powyżej [...] m2. Niedługo zaś po złożeniu wniosku została przyjęta druga z uchwał Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które objęły pozostałą część działek w objętych granicami obszaru planowanej inwestycji. Po drugie - słusznym jest uznanie, że wielkość i charakter planowanej inwestycji będą miały wpływ na układ w rejonie ulic: (...), a tę kwestię winny rozwiązać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta, Po trzecie - organy obydwu instancji wskazały na sprzeczność, jaka mogłaby wystąpić w treści uchwalonego planu, a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy z racji zapisu zamieszczonego w § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B z dnia [...] zakazującego sytuowania inwestycji o charakterze handlowo-usługowym powyżej [...] m2. W ocenie Sądu, przedstawione argumenty uzasadniały wstrzymanie przez zawieszenie postępowania, dotyczącego warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na rozprawie sądowej w dniu 21 lutego 2006 r., pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie w sprawie dowodu z akt administracyjnych Urzędu Miejskiego w B. o sygnaturach [...] i [...] na okoliczność, że w latach [...i...] wydano innym inwestorom decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co miałoby świadczyć o tym, że inwestycje o takim samym charakterze (jak skarżącej) były dopuszczalne. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku uznając, iż przeprowadzenie takiego dowodu nie ma związku ze sprawą, przede wszystkim z uwagi na daty wydania decyzji innym inwestorom. Nastąpiło to bowiem w czasie, kiedy nie istniały uchwały Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego ([...] i [...]). Sąd dopuścił poza rozprawą (zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej), dowód z akt spraw toczących się przed WSA w Białymstoku o sygnaturach II SA/Bk 763/05 i II SA/Bk 764/05. Są to sprawy ze skargi spółki z o.o. "(...)" na uchwały Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyny wniosek jaki Sąd wywiódł po analizie tych spraw w aspekcie postępowania jest taki, że skarżąca Spółka używa podobnych zarzutów w skardze dotyczącej zawieszenia postępowania jak i w sprawach II SA/Bk 763/05 i II SA/Bk 764/05, które dotyczą przecież merytorycznych zarzutów do uchwał Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzenia planów zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że zaskarżonym postanowieniem zostało zawieszone postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy na okres 12 miesięcy, nie dłużej niż do [...] r. Po tym okresie Prezydent Miasta miał obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych - art. 7, 8, 107 § 3 kpa, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 i 59-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 Prawa budowlanego. Sąd wywodził, że legitymowanie się przez skarżącą prawem własności terenu nie oznacza niekontrolowanej możliwości jego zagospodarowania, albowiem ograniczeniu ustawowemu - w tym przypadku przez wzgląd na toczący się proces ustalania planu miejscowego - co jest usankcjonowane m.in. przepisem art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zgodzić się zatem z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Sam fakt zawieszenia postępowania nie przesądza jeszcze ani o naruszeniu interesu indywidualnego skarżącej (art. 7 kpa), ani też o pozbawieniu jej możliwości zabudowy własnych nieruchomości (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Są to kwestie do rozstrzygnięcia w późniejszych aspektach postępowania, a nie na etapie zawieszenia. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Spółka z o.o. "(...)" wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na dwóch podstawach. Pierwsza podstawa, to zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 78 § 1 kpa przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku dowodowego z akt sprawy [...] na okoliczność bezzasadności zawieszenia postępowania, a także końcowo odmiennych rozstrzygnięć w tej samej sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa, a także art. 124 § 2 kpa przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ustosunkowano się do wniosku dowodowego o dopuszczeniu dowodu z akt sprawy [...] oraz art. 141 § 4 powołanej ustawy przez to, że w uzasadnieniu Sąd nie ustosunkował się do pozostawienia bez rozpoznania wniosku dowodowego. Zarzucono naruszenie art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 tej ustawy przez to, że Sąd nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, pominął wynikający z akt fakt ponownego wszczęcia procedury planistycznej w stosunku do tego samego terenu na podstawie uchwały Rady Miejskiej B. z [...] nr [...]. Zarzucono naruszenie art. 111 § 2 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie wniosku o połączenie do łącznego rozpoznania przedmiotowej sprawy II SA/Bk 695/05 ze sprawami II SA/Bk 763/05 oraz II SA/Bk 764/05, pomimo istnienia związku faktycznego oraz prawnego pomiędzy tymi sprawami. Druga podstawa skargi kasacyjnej, to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że pomimo rażącej sprzeczności zaskarżonego postanowienia z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i zastosowanie, Sąd oddalił skargę, pomimo że w odniesieniu do uchwały z [...] minęły już 2 miesiące, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. od dnia zawieszenia postępowania [...]. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o przejęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania sprawy. Wnosiła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy SKO w B. (nr [...]) na okoliczność odmiennego stanowiska SKO w uzasadnieniu postanowienia z [...] oraz dowodu z akt sprawy II SA/Bk 763/05 oraz II SA/Bk 764/05 WSA na okoliczność celowości połączenia do łącznego rozpoznania sprawy ze sprawami II SA/BK 763/05 oraz II SA/BK 764/05 i nadużycie przez Gminę Miejską B. władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". Art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera dwie odrębne normy prawne. Pierwsza norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy stanowi: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Druga norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". Art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje zatem dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna reguluje przesłanki obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania. Norma druga zawarta w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy nie określa podstaw prawnych zawieszenia i w związku z tym na jej podstawie nie można oprzeć kontroli zaskarżonego do sądu postanowienia. Dokonując wykładni art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania - w tym i postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Organ ustalił, że zostały podjęte uchwały: uchwała Rady Miejskiej B. z [...] nr [...] i uchwała z [...] nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest planowana inwestycja. Dało to w pełni podstawy do zawieszenia postępowania i to niezależnie od treści projektu co do powierzchni projektowanej inwestycji. Art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w normie pierwszej, nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie, jak wyżej wskazano, uchwały takie zostały podjęte, ale nie ma to znaczenia dla wyłączenia możliwości zawieszenia postępowania, a wprost przeciwnie je uzasadnia. Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zarzucić skutecznie naruszenia art. 78 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający miał podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosował. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego ma zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w razie gdy sąd administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi postępowanie dowodowe. Nie jest usprawiedliwiony zarzut rażącej sprzeczności zaskarżonego postanowienia z art. 62 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z tego względu, że nie reguluje podstaw zawieszenia postępowania, a podstawy prawne podjęcia zawieszonego postępowania. Nie został naruszony art. 111 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego względu, że rozpoznawane sprawy nie pozostawały ze sobą w związku. Dla zawieszenia postępowania i jego prawidłowości nie miały znaczenia prawnego z uwagi na samoistność regulacji normy pierwszej przepisu art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.