II OSK 1718/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. K., C. K., J. S., G. M. i S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 481/21 w sprawie ze skarg E. K., C. K., J. S. i S. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 481/21 oddalił skargi E. K., C. K., J. S. (dalej skarżący) oraz S. w K. (dalej S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2020 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz J. sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (9 zespołów) w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał w szczególności, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp), a także § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie), poprzez ustalenie wskaźnika nowej zabudowy powyżej średniej dla analizowanego obszaru wynoszącej 0,19. Skoro bowiem na obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie 0,08 do 0,53, wyznaczenie go na poziomie 0,27 - 0,33 oznacza, iż mieści się we wskazanych parametrach, tym bardziej, że dla zabudowy bliźniaczej parametry te kształtują się w przedziale 0,25 - 0,38 i w niewielkim stopniu odbiega od średniej występującej na analizowanym obszarze, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie jest nieruchomość, gdzie poziom ten wynosi 0,40 i będzie on odpowiadał poziomowi wskaźnika po podziale przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu niezasadnie skarżący zarzucają także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia w zakresie ustalenia wysokości nowej zabudowy na poziomie 10 m. Co prawda średnia wysokość dla obszaru analizowanego wynosi 6 m, jednakże organ dokonał pogłębionej analizy, w wyniku której stwierdził, że w analizowanym obszarze znajdują budynki o wysokości w przedziale 2,5 do 11 m, a zatem wyznaczenie górnej krawędzi elewacji na poziomie 10 m mieści się w tych ramach, a w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się tego typu obiekty, a tym samym nie zostanie naruszony ład przestrzenny okolicy. Również przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza szerokości elewacji w obszarze analizowanym pozwala stwierdzić, że wyznaczone w kwestionowanych decyzjach wielkości mieszczą się w ramach obowiązujących dla tego obszaru jak również co do zasady są niższe niż średnia dla niego, która wynosi 12 m. W tej sytuacji wyznaczenie szerokości elewacji w dwóch wariantach w wymiarach 12 – 16 m, znajduje umocowanie w przeprowadzonej analizie. Podnoszony przez skarżących zarzut posłużenia się pojęciem "około" jako pojęciem nieprecyzyjnym uznano za zasadny, jednakże uchybienie to, kontekście wszystkich postanowień podjętych w tym zakresie, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniesiono nadto, że wbrew argumentacji Stowarzyszenia, budynki w ramach projektowanej inwestycji nie odbiegają swoim kształtem i charakterem od tych, które znajdują się na analizowanym obszarze. Sąd nie dostrzegł także uchybień w zakresie problematyki geometrii dachu. W kwestii zaś miejsc parkingowych wyjaśniono, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest to rozważane. 2. E. K. , C. K., J. S., G. M. oraz S. w K. wnieśli od powyższego wyroku tożsame skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie na podstawie średnich wartości na obszarze analizowanym (0,19), lecz na podstawie nieznanej ustawie i rozporządzeniu oraz niewynikającej z Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej Analiza) średniej z najwyższych wartości wyselekcjonowanych z obszaru analizowanego (0,27-0,33 do 0,40 po podziale działek); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia przez odmowę jego zastosowania, gdy tymczasem od strony ul. [...] (bocznej) istnieje możliwość wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia przez odmowę zastosowania, gdy tymczasem od strony ul. [...] budynki na działkach sąsiednich mają różną wysokość tworząc uskok, przez co należało przyjąć średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym tj. 6 m; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1376, dalej udp) poprzez zaakceptowanie w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. obowiązku uzgodnienia z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 Kpa poprzez uznanie za naruszenie przepisów postępowania niemające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy posłużenie się w sentencji decyzji nieprecyzyjnym pojęciem "około" dla określenia parametrów wysokości górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uznanie, że skarżący oparł zarzut skargi na przepisie nieistniejącym w Kpa, gdy tymczasem Kpa zawiera przepis art. 107 § 1 pkt 5. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedziach na skargi kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o ich oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). 4.3. Uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów upzp (wyrok NSA z 9 stycznia .2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17), a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W terenie o takim stopniu zurbanizowania jaki występuje w analizowanym obszarze nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozporządzenie, m.in. § 5 ust. 2 i § 7 ust. 3 daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy. 4.4. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżących, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w żaden sposób nie narusza § 5 rozporządzenia. Wskaźnik został określony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w nawiązaniu do wskaźników zabudowy bliźniaczej występującej w obszarze analizowanym (0,25 do 0,38), natomiast dla zabudowy jednorodzinnej wskaźnik ten zawiera się w przedziale 0,08 do 0,53. Autor analizy uznał, że wyznaczenie wskaźnika na 0,27 – 0,33 będzie stanowiło nawiązanie do wysokości wskaźnika występującego w obszarze. Również wskaźnik 0,40 dopuszczony dla działek po podziale nie przekracza maksymalnego wskaźnika. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie ma znaczenia, że wskaźnik nie jest średnią z 15 wyselekcjonowanych najwyższych wartości z analizowanego obszaru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na ww. rozpiętość kształtowania się tego wskaźnika w obszarze analizowanym, zapisy decyzji wpisują się w zastany ład przestrzenny, ponieważ w obszarze analizowanym są nieruchomości, których zabudowa jest równa albo większa niż ustalona dla przedmiotowego terenu. 4.5. Wbrew stanowisku skarżących także zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia z zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady wyznaczania na podstawie średniej wielkości, nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej § 7 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia. Wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 10 m również nie przekracza maksymalnej wysokości tj. 11 m, a ponadto w sąsiedztwie projektowanej inwestycji (budynek przy ul. [...] i budynek przy ul. [...]) znajdują się tego typu obiekty, a tym samym nie zostanie naruszony ład przestrzenny tej części miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki pogląd jest uzasadniony skoro parametr ten nie będzie wykraczał poza wartości maksymalne (11 m). 4.6. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie się na wadliwej analizie, ponieważ analiza w sposób wystarczający wskazuje na zasadność przyjęcia poszczególnych parametrów. Podkreślić należy, że istota kontroli legalności wskaźników nie sprowadza się do matematycznej poprawności osiągniętego wyniku, ale oceny na ile wskaźnik pozostaje w zgodzie z zasadą kontynuacji. Kluczowe znaczenie ma więc to, czy wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji. 4.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 udp dotyczącego zaakceptowania przez organ obowiązku uzgodnienia z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego stwierdzić należy, że ten zapis decyzji nie ma żadnego znaczenia normatywnego, a wyłącznie informacyjny, ponieważ kwestia konieczności uzgodnienia wynika wprost z ww. przepisu. Zapisy decyzji nie mają jednak wpływu na ocenę spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, ponadto w żaden sposób nie ingerują w prawa skarżących. 4.8. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze z przepisów rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 Kpa jest nieusprawiedliwiony, ponieważ wszystkie wskaźniki określone w zaskarżonej decyzji są wystarczająco precyzyjne na potrzeby ustalenia warunków zabudowy. Przy tym art. 107 § 1 pkt 5 Kpa nie zawiera żadnych dyrektyw w zakresie konstrukcji rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy, które zostałyby naruszone zaskarżoną decyzją. Oczywiście błędnie Sąd I instancji twierdzi, że Kpa nie zawiera art. 107 § 1 pkt 5 Kpa, jednakże nie miało to jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ odniósł się merytorycznie do zarzutu. 4.9. Zarzuty skargi kasacyjnych są zatem niezasadne. 4.10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.