II SA/Po 393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanegoa rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Starosta [...] udzielił Zarządowi Powiatu [...] (zwany dalej "inwestorem") pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi powiatowej relacji K.-Z.. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Od roku 2016 toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zalegalizowania częściowo wykonanej inwestycji. Inwestor został wezwany do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta B. W. o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokumentów potwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami pod ten chodnik. W toku wielokrotnie prowadzonych na przestrzeni lat kontroli ustalono, że inwestycja jest prawie skończona. Brakuje około 58 m chodnika wzdłuż działki nr [...] oraz [...]. Brakuje także zabezpieczeń chodnika, ponieważ jest on ulokowany na wysokiej skarpie. Nie wykonano wzmocnienia skarp płytami JOMB, części kanalizacji deszczowej, wpustów etc. Inwestor złożył wymagane dokumenty w dniu [...] lipca 2016 r. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zatwierdził przedłożony projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie chodnika. W wyniku rozpoznania odwołania J. A. (zwanego dalej "Skarżącym") reprezentowanego przez pełnomocnika – J. K., decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy m. in. zatwierdzając projekt zamienny. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję WINB. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu Skarżącego, wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję WINB. Kolejną decyzją, tym razem z dnia [...] sierpnia 2018 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ale znowu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ją. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. WINB uchylił decyzję PINB, po czym wyrokiem z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WINB. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] [...] uchylił decyzję PINB i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta stała się ostateczna i nie została przez nikogo zaskarżona. Wobec tego, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową chodnika w Z. w związku z niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). Organ I instancji przedstawił cały stan faktyczny. Uznał, że wobec wydania ostatecznej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 5 p.b., który obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji według powołanego przepisu. Powołany przepis kończy postępowanie naprawcze, określając alternatywnie trzy rodzaje sankcji, jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków. Zrealizowana w części inwestycja została wykonana legalnie, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, nie ma zatem potrzeby dokonanie rozbiórki tego co zbudowano. Obiekt nie narusza żadnych innych przepisów. Te niedoskonałości, których istnienie stwierdzono podczas kontroli w dniu [...] marca 2021 r., zostały zrealizowane przez inwestora, tak, aby inwestycja nikomu nie zagrażała. Zdaniem PINB, nie ma potrzeby rozbiórki, ani doprowadzania terenu do poprzedniego stanu. Z tego względu zasadne było wydanie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia dalszych robót. Jeżeli inwestor zechce, może ubiegać się o pozwolenie na budowę celem dokończenia inwestycji, ale to już zależy wyłącznie od niego. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Skarżący. Decyzja została zaskarżona w całości. Odwołanie nie zawierało zarzutów. Skarżący wyraził swoją dezaprobatę dla rozstrzygnięcia PINB. Skarżący stwierdził, że wydana decyzja narusza prawo, ponieważ niczego nie naprawia, nie prowadzi do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na orzecznictwo, Skarżący stwierdził, że wobec orzeczenia o nieprzydatności projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan, w którym nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego określa następnie dalszy los inwestycji. Przepis art. 51 ust. 5 p.b. daje alternatywne możliwości rozstrzygnięcia sprawy. WINB uznał, za orzecznictwem, że nakaz rozbiórki należy traktować jako wyjątek. Dopiero stwierdzenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pełnomocnik Skarżącego – r. pr. G. W.. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez WINB w drodze autokontroli, uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w razie nieuwzględnienia skargi przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi podniesiono tę samą argumentację co w odwołaniu. Skarżący uzupełnił swoją argumentację jedynie stwierdzeniem o braku logiki w postępowaniu WINB. Skoro PINB nakazał zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych nad inwestycją, to jak może być mowa o dokończeniu jej w oparciu o nowe pozwolenie na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. kończy postępowanie naprawcze, a skoro tak, to o jakimkolwiek kończeniu robót na podstawie kolejnego pozwolenia na budowę nie może być mowy. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując także podstaw jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga per se zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest ocena zgodności z prawem decyzji WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie chodnika w pasie drogowym drogi powiatowej w Z. relacji K.-Z.. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy p.b., szczególnie art. 51 ust. 5. Powołany przepis stanowi: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Należy zaznaczyć, że istotnie obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie został spełniony, ponieważ ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. WINB uchylił decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych i odmówił zatwierdzenia tego projektu. Ponieważ ta decyzja nie została zaskarżona do tut. Sądu, uzyskała ona przymiot prawomocności, a więc wywołuje skutek prawny w niej zamierzony. Oznacza to, że nie ma zarówno pozwolenia na budowę, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, według którego (jako zastępstwo) można by kontynuować roboty budowlane. Innymi słowy, nie ma podstawy prawnej dla realizacji tejże inwestycji. Sąd zwraca uwagę na brzmienie art. 51 ust. 5 p.b. Wbrew pozorom nie jest tak, że ustawodawca wprowadza trzy alternatywne rozwiązania, jakie organ nadzoru budowlanego może zastosować w sytuacji niespełnienia warunku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego nie ma tutaj dowolności, gdyż po pierwsze, przepis art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany (ius cogens), po drugie – zastosowanie pierwszej możliwości tj. nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do faktycznego zalegalizowania stwierdzonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 32/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Innymi słowy, nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót mógłby być orzeczony wówczas, gdyby przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, ona istniała w innej postaci, a więc chodnik byłby powierzchnią utwardzoną zarówno przed jak i po wydaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, przed uzyskaniem pozwolenia w 2006 r. nie było w ogóle chodnika w pasie drogi powiatowej relacji K.-Z.. W tej sytuacji nie można było wydać decyzji, która w zasadzie zalegalizowałaby inwestycję w sytuacji, gdy prawomocnie stwierdzono, że nie ma podstaw do zatwierdzenia dla niej projektu budowlanego zamiennego. Zastanawiająca jest postawa inwestora. Jego zaniechanie, które wpisuje się w hipotezę normy prawnej z art. 51 ust. 5 p.b. musi być wykładana szeroko. Niewystąpienie o wydanie, a w rezultacie niezłożenie pozwolenia wodnoprawnego organowi nadzoru budowlanego, które było niezbędne do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych wywołuje jednolity skutek prawny tak, w sytuacji zwykłej bierności, jak i w sytuacji, w której inwestor co prawda złożył kompletny projekt budowlany w terminie, jednakże naruszał on przepisy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 668/18, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powołał WINB, jednakże inny jest kontekst tego orzeczenia. "Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki." (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1101/15, dostępny w CBOSA). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego komponuje się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, które było już powoływane. Nakaz rozbiórki następuje wówczas, gdy nie można zalegalizować zrealizowanej inwestycji. Gdyby przed rozpoczęciem jej, inwestycja istniała w innej postaci np. istniała inna nawierzchnia chodnika, można by wówczas rozważyć, czy nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych nie byłby najwłaściwszym rozwiązaniem. Jednocześnie, w niniejszej sprawie, przed rozpoczęciem robót budowlanych w 2006 r., inwestycja nie istniała pod żadną postacią tj. nie było żadnego chodnika, ani umocnień skarpy, tudzież instalacji zapewniającej bezpieczeństwo pieszych uczestników ruchu drogowego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim: "Treść art. 51 ust. 5 p.b. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy, ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować art. 51 ust. 5 p.b., czyli nakaz rozbiórki." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 44/19, dostępny w CBOSA). Postawa inwestora jest głównym powodem, dla którego nakaz rozbiórki jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie powinno nastąpić w myśl art. 51 ust. 5 p.b. Nie może być bowiem tak, że inwestycja zrealizowana nielegalnie tj. bez podstawy prawnej (co zostało już stwierdzone w decyzji WINB z dnia [...] listopada 2020 r. uchylającej decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wznowienia robót budowlanych), uzyskuje jednak mandat do tego, aby de facto być inwestycją legalną. Inwestor nie spełnił ciążącego na nim obowiązku, stąd inwestycja nie uzyskała legitymacji prawnej do jej realizacji w oparciu o projekt zamienny, a teraz, w drodze zaskarżonej decyzji nie może uzyskać faktycznej legalizacji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, WINB dopuścił się naruszenia przepisu art. 51 ust. 5 p.b. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni językowej oraz funkcjonalnej. Powołany przepis nie pozostawia możliwości wyboru podjęcia rozstrzygnięcia, tylko nakazuje określone działanie. Gdy nie spełniono wymogu z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., następuje nakaz rozbiórki, chyba, że przywrócenie do stanu zgodnego z prawem materialnym doprowadziłoby do pozostawienia inwestycji uprzednio istniejącej, wówczas wydaje się decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. W niniejszej sprawie, nie było żadnego bytu istniejącego przed inwestycją realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. Zatem stan zgodny z prawem to stan, w którym nie ma żadnej formy budowlanej, a istniejący już chodnik nie może konwalidować tego stanu. Przepisy p.b. wyrażają przede wszystkim powszechne prawo do zabudowy, jednakże nie jest to prawo, przed którym może ustępować działanie nielegalne stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego. Jeżeli bierna postawa inwestora prowadzi niechybnie do zastosowania przepisów wywołujących najbardziej dotkliwy skutek, taki jak w tym przypadku nakaz rozbiórki, Sąd nie może zastępować inwestora i podejmować działalności zmierzającej do swoistego ratowania inwestycji, gdyż jej realizacja pozostaje w interesie inwestora. Na marginesie, inwestor będzie mógł w przyszłości zrealizować ponownie/od nowa tę inwestycję, jeżeli będzie tym zainteresowany i uzyska stosowne, nowe pozwolenie. W tym postępowaniu inwestor poprzez swoją niezrozumiałą bierność doprowadził do konieczności rozbiórki inwestycji, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se, ponieważ Skarżący nie podniósł żadnych zarzutów. Sąd, kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznał całokształt sprawy i uznał, że zaskarżona decyzja WINB nie odpowiada prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na co złożyło się: [...] zł – wpis stały od wniesionej skargi, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB uwzględni przeprowadzoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisu art. 51 ust. 5 p.b.