VI SA/Wa 1926/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2020 r. odmawiające S. w L. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku F. Sp. z o. o. w W. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów drogowych osób. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący 5 lutego 2020 r. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku F. Sp. z o. o. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów drogowych osób na linii S. – G. – P. – P. – K. – B. – T. – R. – P. – M. Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w sprawowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji, ochronie przed zjawiskiem nieuczciwej konkurencji, trosce o zaspokajanie potrzeb przewozowych pasażerów, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Wniosek ten został załatwiony odmownie postanowieniem Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2020 r., a w wyniku wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale również Rejestru Przedsiębiorców, a więc może prowadzić działalność gospodarczą, występować na rynku jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą. Z tego powodu organ ocenił, że Stowarzyszenie będzie w postępowaniu działało w interesie jego członków, a nie społecznym, czego wymaga art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu wymagany przez ustawę celu statutowy "nie został do końca wykazany", bowiem Stowarzyszenie powołało się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia oraz orzecznictwo sądowe, nie podając konkretnych sytuacji niebezpiecznych na drodze lub istniejących linii, którym wydanie zezwolenia na rzecz wnioskodawcy mogłoby zagrozić. Nie wystąpiła zatem w ocenie organu również przesłanka interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i uznanie, że skarżący prawidłowo nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, mimo że wykazał on przesłanki warunkujące uwzględnienie zgłoszonego żądania, tj. cel statutowy oraz interes społeczny. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji naruszają art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, które obejmują cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. Zgodzić się należy z organem, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Jednakże w tej sprawie przeszkody tego rodzaju nie zachodzą. Nie można przecież uznać, że sam wpis do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego świadczy o tym, że stowarzyszenie określoną działalność prowadzi, ani tym bardziej, że jest realnym konkurentem na rynku w stosunku do wnioskodawcy. Zgłoszenie zamiaru wykonywania określonej działalności nie stanowi samoistnego dowodu jej rzeczywistego podjęcia. Wnioskowaniu przeciwnemu stoi na przeszkodzie doświadczenie życiowe, a także przepisy prawa. Rejestracja działalności nie kreuje obowiązku jej wykonywania. Nawet jednak gdyby stowarzyszenie taką działalność podjęło, nie oznacza to że automatycznie nie mogłoby brać udziału w postępowaniu na prawach strony, o ile wylegitymowałoby się reprezentacją interesu społecznego. Fakt podjęcia, dozwolonej przecież, przez organizację społeczną działalności gospodarczej nie może samo w sobie uszczuplać jej ustawowych praw procesowych. Co więcej, jako niezrozumiała jawi się ocena organu, iż rejestracja działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie niweczy reprezentowanie interesu społecznego, dlatego że wówczas Stowarzyszenie działałoby w interesie jego członków. Jeżeli w ogóle posługiwać się taką argumentacją, to można byłoby się jedynie zastanawiać nad tym, czy Stowarzyszenie może wciąż reprezentować interes społeczny, skoro działałoby ewidentnie także w interesie własnym, nie zaś członków organizacji. Na pewno jednak nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez organizację społeczną działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Rozważania te pozostają na obecnym etapie sprawy bezprzedmiotowe, bo z zaskarżonego postanowienia nie wynika, że Stowarzyszenie działalność transportową faktycznie prowadzi. Sugestie, iż taka działalność ma miejsce jest stanowczo przez skarżącego kwestionowana, a organ nie podjął żadnych kroków mających na celu ustalenie faktów w tym zakresie. Za przeszkodę w reprezentowaniu przez Stowarzyszenie interesu społecznego nie można traktować postanowień § 10 statutu, określającego przymioty podmiotowe członków Stowarzyszenia. Rzeczywiście, zdarza się i tak, że interes społeczny należy utożsamiać z interesem publicznym, jak postuluje A. Choduń (zob. A. Choduń [w:] A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 136). Nie jest to jednak regułą, bo w określonym bowiem kontekście normatywnym kategorie te będą wymagać rozróżnienia. Niekiedy interes społeczny można utożsamiać z interesem publicznym (celami polityki państwa) albo interesem określonej zbiorowości, na co wskazuje już kodeksowa definicja organizacji społecznej. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. pojęcie organizacji społecznej jest pojemne i wewnętrznie zróżnicowane, obejmujące między innymi organizacje zawodowe, reprezentujące przecież interesy określonej społeczności, skupionej wokół pewnej działalności zawodowej. Analogicznie oceniać można funkcje organizacji zrzeszającej przedsiębiorców. Ujęcie to zresztą wydaje się bliskie koncepcji interesów zbiorowości utrwalonej w wielu systemach prawnych (zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 178–179). W określonym kontekście normatywnym dopuszczalne jest nawet takie rozumienie interesu społecznego, które niekoniecznie wiąże się z interesem zbiorowości czy też szerzej pojętym interesem publicznym, lecz wynika z potrzeby ochrony określonych, wspólnie wyznawanych w społeczeństwie wartości. Przymiotnik "społeczny" poddaje się wykładni dynamicznej i jego rozumienie może w odniesieniu do chronionego w postępowaniu administracyjnym interesu być różne (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209, L. Leszczyński, Legalność i praworządność a elastyczność stosowania prawa. Uwagi o wzajemnych relacjach [w:] H. Groszyk, J. Kostrubiec, M. Grochowski (red.), Pro scientia et disciplina. Księga Jubileuszowa z okazji 50-lecia Studenckiego Koła Naukowego Prawników Uniwersytetu Marii Curie‑Skłodowskiej, Warszawa 2009, s. 186–187). Bezsprzecznie interes społeczny może wyrażać się w ochronie takich dóbr, jak uczciwa konkurencja oraz należyta obsługa i bezpieczeństwo konsumentów. Czyni to uzasadnionym udział organizacji społecznej w postępowaniach dotyczących zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, rzecz jasna przy założeniu wykazania przesłanki odnoszącej się do celu statutowego takiego podmiotu. Troska o zachowanie wspomnianych wartości stanowić może – w myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. – przeszkodę w wydaniu nowego zezwolenia. Przepis ten blokuje jego wydanie wówczas, gdy "zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników" (zob. na ten temat wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16, LEX nr 2517576). A zatem organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Oczywistym jest to, że liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie ma bezpośredni wpływ na ceny biletów komunikacyjnych, zatem dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania powinno mieć pozytywny wpływ także na ten aspekt analizy. Innymi słowy, organy będą mogły oprzeć się także na wiedzy Stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich. W skardze podniesiono, że na planowanej do obsługi przez wnioskodawcę linii wykonywane są już regularne przewozy osób przez inne podmioty. Skarżący twierdzi, że realizowane jest aż 14 kursów w rozmaitych konfiguracjach. Uruchomienie, jak wskazał organ, większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. Zgodnie z § 6 pkt 4 statutu celem stowarzyszenia jest m. in. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Nie ulega wątpliwości, że powyższy cel statutowy pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem, co oznacza spełnienie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. W ocenie Sądu udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się przydatny, w dogłębnym zbadaniu sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi sytuacji na rynku, chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym. To zresztą wydaje się w tej sprawie szczególnie istotne, bo wskazane w skardze okoliczności świadczyć mogą o faktach, które wpłynąć mogą na ocenę zasadności wniosku. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, by poruszone w skardze kwestie dotyczące obsługi linii L. – R. i W. – L. – R. zostały przez organ analizowane. Sąd podkreśla, że za przychyleniem się do stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak, Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45). W tej sprawie organy uchyliły się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie oceniły skarżącego za konkurenta wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Pobieżnie odniosły się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu skarżącego wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności jej aktywności dla rozpatrzenia sprawy, lecz wystarcza znajdująca oparcie w postanowieniach statutu potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Dlatego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku i rozważenie zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wykładni celów statutowych oraz pojęcia interesu społecznego zaprezentowanego przez Sąd. Należy zbadać czy istotnie na linii, na której wnioskodawca planuje uruchomić przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu. Należy także zweryfikować twierdzenie skarżącego co do jego statusu jako przedsiębiorcy i zakresu faktycznie wykonywanej działalności oraz wpływu tych okoliczności na możność równoległej realizacji interesu społecznego. Już tylko końcowo Sąd zauważa, że w tej sprawie stronie postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku o wydanie zezwolenia – F. sp. z o. o. nie przysługuje status uczestnika postępowania. Nie jest on bowiem legitymowany do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowania. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. wyraźnie ogranicza krąg uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie odmowne jedynie do zainteresowanej udziałem w postępowaniu organizacji społecznej. To zaś implikuje negatywny dla tego podmiotu wynik dokonywanej na podstawie art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceny. Skoro F. sp. z o. o. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym zażaleniem, to nie może być zaliczona w poczet uczestników postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 265), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 złotych tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.