IV SA/Po 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 29 marca 2021 r. nr XX/127/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ujście w 2021 roku, stwierdza nieważność § 15 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 22 grudnia 2021 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 29 marca 2021 roku Nr XX/127/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ujście w 2021 roku. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 15 ust. 2 załącznika do Uchwały oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Skarżący podniósł, że wbrew art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638) zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób wyczerpują, całościowy kwestii sposobu finansowania zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, gdyż nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania kwoty [...]zł na poszczególne zadania ujęte w programie. Gmina Ujście wniosła o rozstrzygnięcie skargi według uznania Sądu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 27 stycznia 2022 roku) Rada Miejska podniosła, że dokładne i konkretne określenie kwot wydatków na poszczególne zadania jest mało realne w dacie uchwalania Programu. Doświadczenia organu z poprzednich lat pokazują, że kwoty poszczególnych rodzajów wydatków są różne i najbardziej zasadnym jest wskazanie kwoty ogólnej z znaczeniem na jakie zadania ma zostać ona wydatkowana. Swoboda organu wykonawczego gminy ogranicza się do dziewięciu pozycji wskazanych w § 16 ust. 1 załącznika do Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa, zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz przy braku sprzeciwu organu, została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 29 marca 2021 roku Nr XX/127/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2021 roku. Załącznik do Uchwały obejmuje "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ujście w 2021 roku". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 maja 2021 roku (poz. 3609) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 4 Uchwały). Okoliczność, że akt prawa miejscowego przestał obowiązywać nie uchyla kompetencji sądu administracyjnego do przeprowadzenia kontroli legalności. Sąd administracyjny posiada możność stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc prawo orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku" (postanowienie NSA z 13.02.2013 r., II OSK 228/13, LEX nr 1286291; postanowienie NSA z 27.09.2013 r., II OSK 2231/13, LEX nr 1401384). W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z.") przyjmować należy, że ustawodawca nakłada na człowieka obowiązek poszanowania zwierząt, ich ochrony oraz opieki nad zwierzętami, jako istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia, które z tego względu nie są rzeczami. W powyższym kontekście ustawodawca określił szczególny obowiązek dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin). Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. zobowiązał radę gminy, aby ta, corocznie do dnia 31 marca, uchwalała programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 6, ust. 7 u.o.z., przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W świetle treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Mając na uwadze powyższe przyjmować należy, że ustawodawca zobowiązał organy gminy do corocznej konkretyzacji ww. zadania własnego w wymiarze podmiotowym (gospodarstwo rolne, placówka weterynaryjna, schronisko dla zwierząt), przedmiotowym (cele aktualne na obszarze danej gminy w danym roku) oraz finansowym (określenie wysokości środków finansowych oraz sposobu ich wydatkowania). Dla przeprowadzenia takiej konkretyzacji ustawodawca określił szczególną procedurę uchwałodawczą. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały "Na 2021 rok zabezpieczono w budżecie kwotę [...]zł na pokrycie kosztów związanych z wyłapywaniem i utrzymaniem bezdomnych zwierząt, w tym opieki weterynaryjnej w przypadkach określonych w Programie". Prokurator trafnie zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w treści załącznika do Uchwały "sposób wydatkowania środków finansowych" na poszczególne zadania objęte Programem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 11a ust 5 u.o.z. wymaga powiązania uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem i celem ich wydatkowania (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Prokurator trafnie zauważa, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. ustanawia normę o charakterze iuris cogentis. Pominięcie obowiązków zawartych we wskazanej regulacji lub niewłaściwa realizacja ustanowionej kompetencji uzasadnia wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc treści aktu prawa miejscowego przyjętego z naruszeniem wskazanej regulacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu ww. wymienionych elementów w treści uchwalanego przez radę gminy programu. W ocenie Sądu brak określenia w zaskarżonej Uchwale wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w Programie, prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań Programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy. Sąd uznał również, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest wyjście ponad żądanie skargi i stwierdzenie nieważność także § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, w którym postanowiono, że "Realizacja Programu oraz jego zakres uzależnione są od wysokości środków finansowych określonych w Uchwale Rady Miejskiej w Ujściu z dnia 10-12-2020r. Nr XVIII/119/2020r., w sprawie uchwały budżetowej na 2021 r.". W uzasadnieniu do zaskarżonej Uchwały stwierdzono, że projekt Programu został przekazany do zaopiniowania Powiatowemu Inspektorowi Weterynarii w Pile, Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce, Oddział w Pile oraz zarządcom obwodów Kół Łowieckich działających na terenie Gminy Ujście, a także poddany konsultacjom z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2020, poz. 1057 ze zm.), których jednym z celów jest ochrona zwierząt. W świetle treści art. 11a ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt przyjąć należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest sporny Program opieki nad zwierzętami podejmowany jest w szczególnej ustawowo określonej procedurze uchwałodawczej. Zadanie własne gminy obejmujące uchwalenie programu zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom należy skonkretyzować w ten sposób, że organ wykonawczy gminy, po rozpoznaniu potrzeb panujących na terenie danej gminy w danym roku odnośnie opieki nad zwierzętami, we współpracy z innymi ustawowo wskazanymi podmiotami, przygotowuje projekt programu. Natomiast rada gminy, wypełniając obowiązek opieki nad zwierzętami, podejmuje w tym zakresie uchwałę, która ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania rady. W powyższy sposób ustawodawca przesądził, że opieka nad zwierzętami po uwzględnieniu potrzeb z terenu danej gminy w danym czasie staje się określonym podmiotowo, przedmiotowo i finansowo obowiązkiem prawnym (programem) niezależnym także proceduralnie od planów budżetowych gminy. Przyjąć bowiem należy, że wskazane powyżej ustawowe reguły procedowania dotyczą także zmian programu opieki nad zwierzętami, jakie miałby zostać wprowadzone do niego w danym roku, na który program został uchwalony. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności także § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, który wbrew jednoznacznej regulacji ustawowej przewiduje, że realizacja Programu oraz zakres realizacji celów w nim określonych uzależnione są od rozstrzygnięć organów gminy podejmowanych na zasadach przewidzianych dla uchwalania oraz wykonania budżetu gminy. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 15 ust. 1 i ust. 2 załącznika do Uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.