II OSK 1529/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1810/21 w sprawie ze skarg A.J. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. nr KOC/948/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1810/21, oddalił skargi A.J. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., znak KOC/948/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazaną wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołań Towarzystwa S. oraz A.J., utrzymało w mocy, wydaną na wniosek Klubu Sportowego D., decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 204/WZ/MOK/2017 z dnia 29 grudnia 2017 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie bazy sportowej tego Klubu z funkcjami towarzyszącymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową (w tym m.in. budowa budynku klubowego i budynku magazynowego, rozbudowa i przebudowa boisk do piłki nożnej, kortów tenisowych, budowa parkingów, ogrodzeń dla piłkochwytów, oświetlenia terenu na terenie stanowiącym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] (pas drogowy ul. J.) i nr [...] (pas drogowy ul. G.) w obrębie [...] przy ul. J. w W. na terenie Dzielnicy [...]. A.J. oraz Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W., reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli jednobrzmiące skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 8, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wskazania faktów, na których organ się oparł w zakresie badania tożsamości postępowań w sprawie niniejszej oraz w sprawie poprzedniego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, co uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę poprawności rozstrzygnięcia, a nadto nieuzasadnienie zmiany w stosunku do uprzednio prezentowanych przez organ II instancji poglądów prawnych w tożsamej sprawie, w której uczestniczą te same strony; 2. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie iż w sprawie niniejszej nie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy teren którego dotyczy wniosek a w szczególności budowa, której on dotyczy, są tożsame z postępowaniem, które już się toczy; 3. art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i poczynienie niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń przez uznanie, że postępowanie w sprawie niniejszej nie dotyczy tego samego przedmiotu co postępowanie prowadzone w oparciu o uprzedni wniosek inwestora, a nadto niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń w zakresie kwestionowanych przez uczestników zapisów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a przez to nierozpoznanie sprawy; 4. art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i ustalenie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, podczas gdy jej ustalenia są niezgodne z uzgodnieniami z zarządcę drogi publicznej, a tym samym są niezgodne z prawem; 5. § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") oraz art. 11 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe ustaleń decyzji organu I instancji w zakresie linii nowej zabudowy, które nie odwoływały się do istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich a nadto decyzja nie zawierała racjonalnego uzasadnienia takiego odstępstwa; 6. § 4 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która ustalała linię nowej zabudowy z naruszeniem przepisów art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; 7. § 6 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego oraz art. 11 k.p.a. przez dowolne i niewynikające z analizy określenie szerokości elewacji frontowej; 8. § 7 ust. 4 oraz § 3 ust. 1 a nadto § 8 rozporządzenia planistycznego oraz art. 11 k.p.a. przez dowolne i niewynikające z analizy określenie wysokości elewacji frontowej, a nadto określenie w sposób niewynikający z analizy wysokości dachu; 9. art. 10, 15 oraz art. 28 k.p.a., a w efekcie art. 138 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie postępowania udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo, iż błędnie określił on krąg uczestników oraz przez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji a poprzestanie na przyjęciu poprawności ustaleń organu I instancji, w sytuacji gdy ich poprawność kwestionowana była w odwołaniu. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz stron skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniami z dnia 11 marca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3179/18 i 3180/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy ze skarg odpowiednio A.J. oraz Stowarzyszenia Z. w W. W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania Klub Sportowy D. wniósł o oddalenie obu skarg w całości. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3179/18, Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostawało nierozpatrzone odwołanie J.T. i P.C. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 29 grudnia 2017 r., tj. decyzji, która poprzedziła wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO w Warszawie z 20 września 2018 r. Decyzją z 23 czerwca 2021 r., znak KOC/4392/Ar/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J.T. i P.C. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1810/21, Sąd podjął postępowanie sądowe w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut nieważności postępowania w związku z pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swoich praw przez stronę. Wyrokowi zarzucono: I. zgodnie z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez zamknięcia rozprawy i zastosowanie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. dalej: "ustawa COVID") przez zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w sprawie, w której otwarta pozostawała rozprawa, przez co ograniczone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, naruszeniu uległ także przepis art. 106 § 2 p.p.s.a. przez przeprowadzenie rozprawy bez udzielenia głosu stronom; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i 153 p.p.s.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwe przyjęcie, że wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej są rzetelne oraz że sama analiza architektoniczno-urbanistyczna spełnia wymagania § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego i stanowić może istotny dowód w sprawie, podczas gdy stosowane były w niej, bez należytego uzasadnienia odstępstwa od przyjętych norm; 3. naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. przez ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy do podniesionych zarzutów i nierozważenie zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, na których oparły się organy administracyjne przy wydawaniu decyzji, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji opartej na nieważnym akcie prawa miejscowego i zawierających zapisy sprzeczne z prawem; II. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. naruszenie § 3 pkt 21 i § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie budynkowe"), art. 7 oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, przez uznanie że decyzje ustalają powierzchnię biologicznie czynną w rozumieniu prawa, podczas gdy ustalają one powierzchnię biologicznie czynną w rozumieniu, niezgodnego z aktem wyższej rangi, aktu prawa miejscowego, tj. przez uwzględnienie także sztucznej nawierzchni boisk a nie jak wynika z przepisów § 3 pkt 21 rozporządzenia budynkowego terenu o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 4 i 5 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez przyjęcie za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego także w oparciu o granicę, którą działka nie przylega do drogi publicznej (ul. J.) a graniczy z placem [...] a co za tym idzie błędnym i nieuzasadnionym należycie rozszerzeniem obszaru analizowanego; 3. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia planistycznego, że ustalenie wysokości dachu projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie w sposób umożliwiający jej zmianę na plus lub minus a tym Sąd I instancji błędnie uznał, że analiza architektoniczna i decyzje administracyjne odpowiadają prawu; 4. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię i uznanie za zgodne z prawem ustalenie w decyzji linii zabudowy, podczas gdy wyznaczone ona została w niezgodnej z prawem odległości od drogi publicznej a nadto wyznaczono jedną linię zabudowy w sytuacji gdy działka inwestycyjna. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 179a p.p.s.a. wobec zachodzącego w sprawie przypadku nieważności postępowania, opisanego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, ewentualnie o zmianę, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono, na podstawie art. 208 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia skarżącego możności obrony jego praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy strona z powodu naruszenia prawa przez Sąd lub stronę przeciwną nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki NSA: z 21.02.2006 r., II GSK 378/05; z 13.10.2005 r., FSK 2356/04; z 27.10.2020 r., II OSK 1697/20) Z akt sądowych wynika, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (k. 285). Jednocześnie w aktach sprawy brakuje potwierdzenia zawiadomienia strony o terminie posiedzenia jak również o możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie. Należy przy tym podkreślić, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por: wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por: wyroki NSA: z 24.08.2023 r., II OSK 2778/20; z 28.06.2022 r., II OSK 1442/21; z 2.06.2021 r., III OSK 3462/21; z 12.04.2022 r., II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii prawo to powinno być zagwarantowane przede wszystkim przez pisemne powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym, jak i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Zatem niezawiadomienie strony o terminie posiedzenia oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie pozbawiło skarżącego możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania. Mając powyższe na względzie wypada wyjaśnić, że mimo błędnego wskazania podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a., to jest naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) oraz upatrywania naruszenia przepisów postępowania w niezamknięciu rozprawy, nie zaś we wskazanych powyżej brakach, do uwzględnienia skargi kasacyjnej wystarczające jest ustalenie, że orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności postępowania (G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011, s. 24). Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien przeprowadzić rozprawę, w której udział będą mogły wziąć wszystkie strony postępowania. Taki cel ponownego rozpoznania sprawy powoduje, że ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należało uznać za przedwczesną. Odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych i tym samym ich prawna ocena powodowałoby, że Sąd I instancji byłby związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.), co z kolei sprawiałoby, że przeprowadzenie ponownego postępowania z zapewnieniem stronom możności obrony swych praw na rozprawie stałoby się nic nie znaczącą czynnością (wyrok NSA z 29.06.2023 r., II OSK 1927/22). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.