I OSK 1187/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1060/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] (Prezydent) ustalił wysokość miesięcznej opłaty jaką Skarżąca zobowiązana jest wnosić za pobyt ojca – [...] w Domu Pomocy Społecznej w [...]: a) za okres od 28 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 245,64 zł; b) za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r. w kwocie 1903,70 zł miesięcznie, co łącznie daje kwotę 28.555,50 zł; c) od 1 kwietnia 2020 r. w kwocie 1903,70 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżąca jest córką [...], co powoduje, że znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 61 u.p.s. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że poza ww. stroną jest pięć osób z kręgu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Osoby te są wnukami [...], a Skarżąca, jako zstępna bliższego stopnia (córka), jest w pierwszej kolejności zobowiązana do wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS. Opłaty ww. osób ustalone zostały w drodze odrębnej decyzji. Dochód rodziny strony wynosi 6975,40 zł, a dochód na osobę 3487,70 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową oraz finansową (w tym obciążenia finansowe i kredyt). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. wydaną m. in. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Nie można skutecznie zarzucić błędu w uznaniu, że decyzje ograniczające się tylko do ustalenia opłaty są niezgodne z prawem tylko z tego względu, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter odrębny. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca zaskarżając ją w całości i zarzucając jej : – błąd w ustaleniach faktycznych organów, czego dowodzi brak zasadności ocen i wniosków nieodpowiadający zasadom logicznego, prawidłowego rozumowania; – naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.; – nieuwzględnienie słusznego interesu strony; – nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że ścisłe powiązanie instytucji zwolnienia od opłaty z ustaleniem wysokości opłaty, samo w sobie wskazuje, że ocena wniosku o zwolnienie z opłaty może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty. Jak wynika z treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj. głównie uzasadnień decyzji, żaden z organów nie ustosunkował się do podnoszonej przez nią kwestii, że nie jest w stanie ponieść opłaty w żądanej wysokości, mimo, iż przedstawiła dowody na ponoszenie miesięcznie kosztów raty kredytu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., zgodnie z którym wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą tą, oprócz umowy, może być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji powołał się również na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, w którym wskazano, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Sąd wyjaśnił, że Kolegium wyraźnie w swej decyzji wskazało, że okoliczności podniesione w odwołaniu a dotyczące sytuacji finansowej skarżącej, mogą stanowić podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Skarżącą poinformowano, że w zakresie tym przysługuje jej prawo złożenia wniosku do organu I instancji. Nie orzekano zatem jednocześnie w przedmiocie częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty, odsyłając prawidłowo do innego postępowania. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której dana osoba wnosi opłatę lub jest do tego zobowiązana, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. W konsekwencji Sąd wskazał, że kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z ww. opłaty i oceny zasadności argumentów strony w tym zakresie należy do odrębnego postępowania. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną podnosząc w niej zarzut : 1. naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki do stanu faktycznego sprawy treści przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że partycypacja w ponoszeniu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej nie może być przypadkowa i powinna odpowiadać możliwościom płatniczym zobowiązanego. 2. naruszenie podstawowych zasad postępowania tj.: - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i słusznego interesu skarżącej, - art. 8 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady zaufania, polegające na nierównym traktowaniu stron postępowania, polegającym na całkowitym pominięciu faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 grudnia 2020 r. I OZ 997/20, uchylającym postanowienie Sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania niniejszej decyzji (postanowienie w aktach sprawy) stwierdził, że skarżąca [...] wystarczająco udokumentowała swoja sytuację finansową uniemożliwiającą jej ponoszenie opłat w narzuconej przez organy i Sąd wysokości (vide treść uzasadnienia) i tym samym - zdaniem skarżącej - nie branie pod uwagę stanowiska NSA w niniejszej sprawie, odnoszącego się do jej meritum, a przyjęcie jako swojej własnej argumentacji przytoczonej przez organy, - art. 11 k.p.a. poprzez całkowity brak wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, jakimi kierowały się organy oraz Sąd przy załatwianiu sprawy oraz rozstrzygnięciu skargi, co stanowi brak realizacji zasady przekonywania wobec faktu, że ani organy ani Sąd nie przedstawił skarżącej żadnych argumentów, które uzasadniałyby zgodność z prawem zarówno wydanych decyzji, jak i wyroku w sytuacji posiadania przez organy i Sąd wiedzy o możliwościach finansowych Skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów postępowania jak przepisów prawa materialnego. Złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Zatem sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić podstawy do skontrolowania prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7 k.p.a, nie będąc obowiązanym do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i słusznego interesu skarżącej. Czynności te obowiązane były podjąć organy, rzeczą sądu było jedynie skontrolowanie, czy organy prawidłowo wykonały obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady zaufania polegające na pominięciu stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 grudnia 2020 r. I sygn. akt: I OZ 997/20, również jest oczywiście niezasadny. Sąd wydając wyrok nie mógł naruszyć tego przepisu, bowiem podstawą działania sądu nie są przepisy k.p.a. Jeżeli w ocenie skarżącej sąd zobowiązany był do uwzględnienia stanowiska wynikającego z postanowienia z 1 grudnia 2020 r. winna była ona postawić sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia odpowiedniego przepisu p.p.s.a. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że postanowienie z 1 grudnia 2020 r. wydane zostało na skutek rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jego przedmiotem była więc ocena, czy sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy w postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny badał, czy w razie wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji jest postępowaniem mającym na celu udzielenie tzw. ochrony tymczasowej osobie skarżącej. Jednak uznanie w ramach owego postępowania, że w razie wykonania decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie oznacza, że zaskarżona decyzja podlegać będzie uchyleniu. W postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada się bowiem kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł również naruszyć art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd mógłby ewentualnie naruszyć odpowiednie przepisy p.p.s.a. gdyby nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 11 k.p.a., przy czym, naruszenie to musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. z żadnym przepisem p.p.s.a. Jak już wcześnie wskazano, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinien wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a to oznacza, że nie może zmieniać zakresu podniesionych w niej zarzutów, jak i wprowadzać ich własnego uzasadnienia. To wszystko jest rolą skarżącego. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. jest również niezasadny. Powołany przez skarżącą przepis dotyczy ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS w drodze umowy. To w razie ustalania opłaty za pobyt w DPS w drodze umowy należy wziąć pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca odmówiła zawarcia umowy przedstawionej przez organ pierwszej instancji wskazując, że wskazana w umowie kwota jest dla niej zbyt wysoka i żądając ustalenia wysokości opłaty przy uwzględnieniu wszystkich ponoszonych przez nią kosztów. Skarżąca nie wskazała jednak jaka kwota opłaty byłaby dla niej do zaakceptowania przy uwzględnieniu ponoszonych przez nią stałych opłat. W konsekwencji, organy ustaliły wysokość opłaty, która winna być uiszczana przez Skarżącą na podstawie decyzji administracyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. uzasadniony przez skarżącą nie zbadaniem przed zawarciem umowy wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej uznać należało za niezasadny. Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że od 4 października 2019 r. wprowadzono do u.p.s. do art. 61 dwa nowe ustępy dotyczące ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS na mocy decyzji ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz. U. poz. 1690 z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Oznacza to, że od 4 października 2019 r. w przypadku osoby, która odmówiła zawarcia umowy ale jednocześnie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przy ustalaniu wysokości opłaty organy winny uwzględniać nie tylko kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ale również możliwości osoby zobowiązanej. W przypadku natomiast osób, które odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględnia się jedynie kryteria dochodowe. Podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienia możliwości osoby zobowiązanej byłoby jednak możliwe jedynie w razie powiązania zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. z art. 61 ust. 2d tejże ustawy stanowiącym podstawę wydania decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła sądowi pierwszej instancji dokonania wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie art. 61 ust. 2d u.p.s. a w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskazywała jedynie na naruszenie art. 103 ust. 2 u.p.s. na etapie poprzedzającym wydanie decyzji. W konsekwencji, zarzuty naruszenia prawa materialnego również należało uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie skarżąca na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.