II SA/Gl 1060/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , na podstawie art. 61 ust. 1 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.) ustalono miesięczną opłatę, jaką E. Ł. zobowiązana jest wnosić za pobyt S. M. w Domu Pomocy Społecznej w S.: a) za okres od 28 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 245,64 zł; b) za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r. w kwocie 1903,70 zł miesięcznie, co łącznie daje kwotę 28.555,50 zł; c) od 1 kwietnia 2020 r. w kwocie 1903,70 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona jest córką S. M. , co powoduje, że znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 61 u.p.s. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że poza ww. stroną jest pięć osób z kręgu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Osoby te są wnukami S. M., a E. Ł., jako zstępna bliższego stopnia (córka), jest w pierwszej kolejności zobowiązana do wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS. Opłaty ww. osób ustalone zostały w drodze odrębnej decyzji. Dochód rodziny strony wynosi 6975,40 zł, a dochód na osobę 3487,70 zł i przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego. Nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że organ pominął jej sytuację majątkową oraz finansową (w tym obciążenia finansowe i kredyt). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m .in., że prawidłowo zastosowano powołane przepisy prawa i w pierwszej kolejności podjęto próbę zawarcia umowy. Kolegium stoi na stanowisku, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Nie można skutecznie zarzucić błędu w uznaniu, że decyzje ograniczające się tylko do ustalenia opłaty są niezgodne z prawem tylko z tego względu, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter odrębny. Skargę na ww. decyzję złożyła E. Ł. , zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: – błąd w ustaleniach faktycznych organów, czego dowodzi brak zasadności ocen i wniosków nieodpowiadający zasadom logicznego, prawidłowego rozumowania; – naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.; – nieuwzględnienie słusznego interesu strony; – nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu podano m. in., że ścisłe powiązanie instytucji zwolnienia od opłaty z ustaleniem wysokości opłaty, samo w sobie wskazuje, że ocena wniosku o zwolnienie z opłaty może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty. Jak wynika z treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj. głównie uzasadnień decyzji, żaden z organów nie ustosunkował się do kwestii podnoszonej przez skarżącą, że nie jest w stanie ponieść opłaty w żądanej wysokości, mimo, iż przedstawiła dowody na ponoszenie miesięcznie kosztów raty kredytu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10, stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym. SKO wyraźnie w swej decyzji wskazało, że okoliczności podniesione w odwołaniu a dotyczące sytuacji finansowej, mogą stanowić podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Poinformowano, że w zakresie tym przysługuje stronie prawo złożenia wniosku do organu I instancji. Nie orzekano zatem jednocześnie w przedmiocie częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty, odsyłając prawidłowo do innego postępowania. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której dana osoba wnosi opłatę lub jest do tego zobowiązana, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1145/19). Również w wyroku NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1782/19, argumentowano: "Wskazanie w tym przepisie na »osobę wnoszącą opłatę« w doktrynie, jak i w orzecznictwie, wiąże się z tym, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty." Kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z ww. opłaty i oceny zasadności argumentów strony w tym zakresie należy do odrębnego postepowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 i art. 64 u.p.s., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.