I SA/Wa 1790/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i J. O. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wgląd do akt oddala skargę. I SA/Wa 1790/21 UZASADNIENIE Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. R. J. O., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umarzające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. R.j i J. O., o wgląd w akta sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] i, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] ul. [...] o w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] i, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 październik 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póżń. zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2017 nr [...] r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] - ui. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. M. R. i J.O. zwróciły się o wgląd w akta przedmiotowej sprawy w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] - ui. [...] w [...]. Wojewoda [...] ustalił , że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa, gminy ani osób fizycznych i pozostawała we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w [...] Rejon [...]. Organ w oparciu o powyższe wyjaśnił , że w dniu 31 grudnia 1998 r. tytuł prawnorzeczowy do ww. nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej nr [...] - ulica [...] w [...] nie przysługiwał żadnemu podmiotowi i stanowiła ona grunt niehipotekowany, a więc M. R. i J.O. nie były stronami przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój. Interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył, na podstawie art. 105 § 1, postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. R. i J. O., o wgląd w akta sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyły, z zachowaniem terminu ustawowego M. R. i J. O.. Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Przy czym organ rozpatrując taki wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawczynie legitymują się przymiotem strony. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Organ wytłumaczył, że ze znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów nie wynika, aby M. R. i J. O. przysługiwało jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Skarżące w uzasadnieniu odwołania podniosły jedynie, że działka nr [...] swoim zakresem obejmuje część nieruchomości będącej w posiadaniu skarżących, które są właścicielkami nieruchomości sąsiedniej - tj. działki nr [...], na dowód czego dołączyły opinię techniczną dotyczącą działki nr [...]. Organ podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Zwrócił uwagę, że o interesie prawnym, nie może świadczyć dołączone przez skarżące do akt, postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wznawiające na wniosek M.R. i J. O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Nie przesądza ono bowiem, że skarżącym przysługuje tytuł prawny do działki nr [...]. Organ podkreślił, że organ wznawiający postępowanie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia postępowania. Natomiast ocena samych przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero po wznowieniu postępowania. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosły M. R. i J. O. Zaskarżonej decyzji zarzucały naruszenie: 1. art. 7 kpa w zw. z art. 28 kpa przez uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie naruszył zasady postępowania administracyjnego polegającej na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w następstwie czego wydane zostało postanowienie, z treści którego jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził stosownego postępowania w celu ustalenia, czy skarżącym przysługuje status strony w ramach niniejszej sprawy. Uszło uwadze organu odwoławczego, że postanowieniem z [...] lutego 2021 r., Wojewoda [...] wznowił (na wniosek skarżących) postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ww. organu z [...] grudnia 2017 r. Organ odwoławczy wadliwie uznał, że brak interesu prawnego po stronie skarżących, miał charakter niewymagający badania, podczas gdy brak było podstaw w sprawie do odmowy przyznania skarżącym interesu prawnego oraz odmowy uznania interesu prawnego bez przeprowadzenia badania już w toku postępowania o wznowienie postępowania; 2. art. 7 w związku 28 kpa przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co spowodowało, że organ ograniczył się wyłącznie do pobieżnego zbadania, czy skarżącym przysługuje status strony, bez uwzględnienia tego, że postanowieniem z [...] lutego 2021 r.. Wojewoda [...] wznowił (na wniosek skarżących) postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ww. organu z [...] grudnia 2017 r; 3. art. 8 i art. 124 § 1 i 2 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nieodniesienie się do twierdzeń zażalenia odnośnie interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa rzeczowego (prawa własności do nieruchomości) co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 4. art. 28 kpa przez odmowę przyznania skarżącym statusu strony postępowania, podczas gdy winny one zostać uznane za stronę postępowania, albowiem równolegle postanowieniem z [...] lutego 2021 r., Wojewoda [...] wznowił (na wniosek skarżących) postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ww. organu z [...] grudnia 2017 r; 5. 28 K.p.a. w zw. art. 73 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżące nie mają statusu strony postępowania administracyjnego i że nie przemawia za tym wznowienie postępowania postanowieniem z [...] lutego 2021 r.. Wojewoda [...] w sprawie zakończonej decyzją ww. organu z [...] grudnia 2017 r, a także poprzez pomijanie przysługującego skarżącym prawa rzeczowego, 6. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie kontroli stanowiska organu w zakresie prawidłowości wykładni art. 28 k.p.a., pomimo sformułowania przez skarżące konkretnych zarzutów w tym zakresie – co doprowadziło do nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy. Skarżące wnosiły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że z opinii technicznej z 18 grudnia 2020 r., wynika, że działka nr [...] swoim zakresem obejmuje część nieruchomości będącej w posiadaniu skarżących. W związku z powyższym nieuprawnione jest stanowisko organu o braku tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości przez Skarżące. Przeciwnie powyższe świadczy o interesie prawnym przysługującym skarżącym a wynikającym z przepisów prawa cywilnego (rzeczowego) prawa własności. Skarżące nie kwestionują charakteru drogi, lecz nie zgadzają się z jej przebiegiem ujawnionym na mapie, gdyż faktyczny (na gruncie) przebieg drogi prowadził przez część ich działki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt. Prawo strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących zostało uregulowane w art. 73-74a k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Oznacza to, że uprawnienie przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Innymi słowy dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Tego ustalenia dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skoro w toku postępowania głównego organ określił krąg stron, to jedynie taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. W ocenie Sądu art. 73 § 1 k.p.a. nie może zatem stanowić podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak zostało to uregulowane, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, są już poza przedmiotem tego postępowania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. R. i J. O., o wgląd w akta sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod część drogi publicznej nr [...] wskazując, że skarżącym nie przysługuje status strony postepowania. W sprawie zakończonej ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, stronami postępowania byli Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w [...] jako władający mieniem oraz Powiat [...] jako beneficjent przewłaszczenia. Zdaniem skarżących sporna działka nr [...] swoim zakresem obejmuje część nieruchomości będącej w posiadaniu skarżących i tym uzasadniają swój interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie prowadzonej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jednakże ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, co należy podkreślić jest poza przedmiotem postępowania o wgląd w akta sprawy. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy nie może stanowić dodatkowej drogi weryfikowania prawidłowości przyznania przez organ administracji publicznej statusu strony w postępowaniu głównym. W razie sporu o faktyczny przebieg granicy nieruchomości, czym skarżący uzasadniają swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu głównym, właściwe jest postępowanie rozgraniczeniowe, którego istotą jest ustalenie przebiegu granicy między dwoma sąsiednimi nieruchomościami, natomiast postępowaniem tym nie jest z całą pewnością postępowanie o wgląd w akta sprawy. W tej sytuacji, mając na uwadze poczynione wyżej wywody prawne, Sąd uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Prezentowane stanowisko przesądza o bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze. To, że Wojewoda [...] wznowił na wniosek skarżących postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ww. organu z [...] grudnia 2017 r. nie przesądza że skarżącym przysługuje tytuł prawny do działki nr [...]. Jak słusznie zauważył Minister Rozwoju Pracy i Technologii organ wznawiający postępowanie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia postępowania. Natomiast ocena samych przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero po wznowieniu postępowania. Istotne w tym postępowaniu jest ustalenie, że skarżący nie brali udziału w sprawie zakończonej decyzją merytoryczną jako strony tego postępowania, a to z uwagi na brak legitymowania się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podziela również pogląd organów, że zważywszy na poczynione w sprawie ustalenia, przedmiotowe postępowanie wpadkowe winno zakończyć się postanowieniem o jego umorzeniu. Należy bowiem zaznaczyć, że art. 126 k.p.a. umożliwia odpowiednie stosowanie przepisów o decyzjach do postanowień, w tym art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego, zakończonego wydaniem postanowienia, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać także z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Zatem stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. (wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. II OSK 2679/11). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.