II SA/Bd 1082/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M. i Gminy P. K. decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił A. Z. (zwanej dalej "Skarżącą") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką E. K.. Organ ustalił, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, sprawuje nad nią opiekę. Organ ustalił ponadto, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma również ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia emerytalnego i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego a także nie pobiera dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę. Skarżąca jest natomiast, w okresie zasiłkowym 2019/2020, uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r."), w celu opieki nad matką. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ wskazał, że okoliczność, iż Skarżącej przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnosi Skarżąca i specjalnego zasiłku opiekuńczego, do którego jest aktualnie uprawniona, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. W toku postępowania Skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, iż nie zrezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W złożonym odwołaniu Skarżąca podniosła, że korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiały jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Odwołująca zaznaczyła, że z treści złożonego przez nią oświadczenia jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. i Gminy P. K.. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że bezspornym jest, iż Skarżącej przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Kolegium podniosło, że okoliczność ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym stronie zagwarantowano prawo wyboru świadczenia. Skarżąca z tego prawa skorzystała. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego na wezwanie organu [...] lipca 2020 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że zdecydowała się nie rezygnować z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego A. Z. zarzuciła decyzji Kolegium: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca dokonała wyboru świadczenia, gdyż nie złożyła wyraźnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest sposób realizacji uprawnienia do dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak np. NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie NSA wyrażonej w uzasadnieniu powyższego wyroku, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jakkolwiek NSA nie zakwestionował wyboru przez organ procedury polegającej na zawieszeniu postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii uchylenia zasiłku dla opiekuna, to uznał, że nie jest to rozwiązanie ani jedyne ani najlepsze. Organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Jak dodał bowiem NSA, to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18, CBOSA). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, po stronie organu leży obowiązek podjęcia takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Jak wskazał ponadto NSA w wyroku z 15 września 2020 r. (sygn. I OSK 2199/19, publ. CBOSA) istotne jest, aby wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne w składanym oświadczeniu wykazał wolę co do rezygnacji z przysługującego mu dotychczas świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego). Wskazany przez stronę termin rezygnacji czy warunkowy charakter oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna ma znaczenie drugorzędne. Zdaniem NSA nie może mieć decydującego znaczenia okoliczność, że wnioskodawca nie wnosi o uchylenie decyzji dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że Skarżąca we wniosku z [...] lutego 2020 r. oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie z [...] lipca 2020 r. w którym stwierdziła, że zdecydowała się "na chwilę obecną nie rezygnować z przyznanego mi zasiłku opiekuńczego" złożyła po wezwaniu przez organ I instancji (pismo z [...] lipca 2020 r.) do złożenia "nie budzącego wątpliwości dookreślenia wniosku w przedmiocie pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego". Jednakże w treści późniejszego odwołania z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że jej intencją jest wybór świadczenia pielęgnacyjnego przy świadomości konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego świadczenia. W ocenie Sądu z powyższych oświadczeń (a zwłaszcza z ostatniego, zawartego w treści odwołania) w sposób dostatecznie jasny wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenia Skarżącej oparte na art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku, co jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie może przy tym opierać swojego rozstrzygnięcia tylko na niektórych wypowiedziach strony tj. w przedmiotowym przypadku poprzestawać tylko na oświadczeniu z [...] lipca 2020 r. z pominięciem wypowiedzi zawartej w późniejszym odwołaniu. W kontekście powyższego za nieuprawnioną należało uznać odmowę przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co pozbawiło ją prawa dokonania wyboru świadczenia doprowadzając tym samym do naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższą ocenę Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).