I SA/Wa 1124/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (Prezydium) orzeczeniem z [...] listopada 1957 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 lipca 1957 r.") orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność F. J. J. J. (Skarżący) pismem z [...] lipca 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium zarzucając mu rażące naruszenie prawa jak również wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym. Wyjaśnił, że F. J. po wystąpieniu z [...] Spółdzielni Produkcyjnej zwrócił się pismem z [...] marca 1957 r. do Gminnej Rady Narodowej w [....] w trybie art. 12 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 40, dalej "dekret z 9 lutego 1953 r.") o przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego jego własność oraz o odszkodowanie. Wnosił o przyznanie mu mniejszego gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. w sprawię przejmowania na własność gospodarstw rolnych niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych od ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowań za te gospodarstwa (Dz. U. Nr 8 poz. 26, dalej "Rozporządzenie"). Uzasadniał swój wniosek tym, że po wystąpieniu z [...] Spółdzielni Produkcyjnej nie posiada koni i innego inwentarza martwego i nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa. W takiej sytuacji, w ocenie Skarżącego, wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa F. J. uznać należy za rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [....] (Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z [...] listopada 1957 r. orzekającego o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha (w decyzji przy powierzchni widnieje zapis "ca [...] ha"), położonego we wsi [...], stanowiącego własność F. J. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 157 i 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Minister decyzję swoją wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy ustaliły, że F. J. nabył swoje gospodarstwo aktem nadania na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279). Wyjaśniły następnie, że gospodarstwo stanowiące własność F. J. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium z [...] listopada 1957 r., na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Z przepisu tego wynikało, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli zostało: 1) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, 2) opuszczone przez właściciela w okresie od [...] kwietnia 1955 r. do wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957 r. W ocenie organów, nieruchomość będąca przedmiotem przejęcia przed [...] lipca 1957 r. została przez F. J. opuszczona. Świadczy o tym w szczególności treść orzeczenia z [....] listopada 1957 r., z którego wynika, że opuszczenie gospodarstwa nastąpiło po [...] kwietnia 1955 r., a przed [...] lipca 1957 r. "bez jakiegokolwiek uprzedzenia". Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się wniosek F. J. z [...] marca 1957 r. o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w którym deklaruje, że nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa z uwagi na brak sprzętu rolniczego, ankieta z [...] marca 1957 r. spisana przez członka Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z której wynika, że F. J. "już 4 miesiące pracuje w PGR [...]", dodatkowo nie ma inwentarza martwego ani żywego pozwalającego mu na pracę w gospodarstwie jak również Kwestionariusz nr 3, w którym wskazano, "po wystąpieniu z [...] Produkcyjnej Pan F. J. zostawił gospodarstwo i wybył do PGR w [...] pozostawienie gospodarstwa spowodowało kłótnię między członkami ...a J." a także " Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] występuje z wnioskiem przychylnym o przejęcie gospodarstwa na Skarb Państwa, na gospodarstwie mieszka inny osadnik ob. S. Z. [....] [...]." Organy ustaliły również, że F. J. otrzymał orzeczenie i nie wniósł od niego odwołania, przy czym orzeczenie zostało mu doręczone na adres w miejscowości [...] a zatem na adres inny niż adres gospodarstwa. W ocenie organów powyższy materiał dowodowy wskazuje, że F. J. opuścił gospodarstwo rolne. Organy ustaliły również że F. J. zameldowany był w miejscowości [...][...] od [...] lipca 1945 t. do [....] grudnia 1961 r. Następnie przebywał na terenie Gminy [...]. Uznały jednak że zameldowanie jest jedynie czynnością techniczną i z samego faktu zameldowania nie wynika, że dana osoba faktycznie zamieszkiwała w miejscu stałego zameldowania. Odnosząc się do kwestii złożenia przez F. J. wniosku o przyznanie mu mniejszego gospodarstwa organy wyjaśniły, że postępowania w sprawie przejęcia gruntów na własność Państwa wszczęte na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r. podlegały umorzeniu jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 173, ), nie zostało wydane wykonalne orzeczenie. Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. weszła w życie 26 lipca 1957 r. W sprawie brak jest stosownego orzeczenia wydanego w postępowaniu z wniosku F. J. z dnia [...] marca 1957 r. Wobec umorzenia przez ustawodawcę z dniem [...] lipca 1957 r. wszelkich postępowań toczących się w trybie dekretu z 9 lutego 1953 r., wniosek z dnia [...] marca 1957 r., nie ma żadnego wpływu na prawidłowość orzeczenia z dnia [...] listopada 1957 r. Orzeczenie z dnia [...] listopada 1957 r. zostało wydane w odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r., który to przepis przewidywał określone przesłanki przejęcia nieruchomości. Przesłanki te zostały spełnione. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę zarzucając jej : 1. naruszenie art. 7 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywatela, a w szczególności przyjęciu, iż dokumenty i oświadczenia ówczesnych władz zmierzające do pozbawienia obywatela prawa własności mają jakiś szczególny walor wiarygodności - dokumentu godnego uznania w toczącym się obecnie postępowaniu, przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego: 2. naruszenie art. 7a k.p.a. stanowiącego, iż wszelkie wątpliwości interpretowane powinny być na korzyść strony, w tym w szczególność wobec faktu, iż brak jest w aktach informacji o sposobie załatwienia wniosku F. J. złożonego wiele miesięcy przed wydaniem decyzji o pozbawieniu go. wobec spełnienia przesłanek przejęcia na własność Państwa gospodarstwa, które jakoby zostało opuszczone; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.poprzez błędne przyjęcie, iż organ pomimo wcześniejszego wniosku F. J. mógł pozbawić go gospodarstwa rolnego na podstawie odrębnego postępowanie wszczętego wiele miesięcy po wniosku F. J. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na skutek wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, w którym wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i stan prawny obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji. W cytowanym wyroku NSA wskazał również, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. NSA wyjaśnił także, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie gospodarstwa rolnego F. J. za opuszczone. Innymi słowy, zarzuty Skarżącego dotyczą właśnie oceny stanu faktycznego. Organy nadzoru obu instancji, to jest zarówno Wojewoda jak i Minister przeanalizowały dokumenty znajdujące się w aktach sprawy na dzień wydania orzeczenia i uznały, że na podstawie tychże dokumentów możliwe było uznanie gospodarstwa rolnego F. J. za opuszczone. Wyjaśniły również, że za taką oceną materiału zebranego w latach pięćdziesiąt ubiegłego wieku przemawia powtarzająca się zarówno we wniosku z [...] marca 1957 r., kwestionariuszu nr 3 czy ankiecie okoliczność, że poprzednik prawny Skarżącego po wystąpieniu ze Spółdzielni nie posiada inwentarza pozwalającego mu na prowadzenie gospodarstwa (wniosek, ankieta z [...] marca), pracuje w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w [...] (ankieta, kwestionariusz), gospodarstwo pozostawił (kwestionariusz nr 3) i nie zamierza go prowadzić (ankieta). Organy nadzoru postąpiły prawidłowo dokonując oceny czy orzeczenie z [...] listopada 1957 r. dotknięte jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w świetle stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego przed datą jego wydania. Brak było podstaw do poszukiwania przez organy jakichkolwiek innych dowodów, a zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. uznać należało za niezasadne. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym stan faktyczny wynikający z dokumentów, którymi dysponowało Prezydium w dniu wydania orzeczenia z [...] listopada 1957 r. pozwalał na zastosowanie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. W świetle przywołanych wyżej okoliczności nie sposób uznać, by zastosowanie do takiego stanu faktycznego art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. doprowadziło do powstania stosunku prawnego, który na gruncie tego przepisu nie mógł powstać. W konsekwencji niezasadne są również wszelkie argumenty skargi dotyczące kwestii zameldowania F. J.. Ustalenia dotyczące jego zamieszkiwania wykraczają bowiem poza zakres ustaleń poczynionych w toku postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia z [...] listopada 1957 r. Przyczyny, dla których F. J. wymeldował się dopiero w 1961 r. z miejscowości [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela również stanowisko organów co do tego, że postępowanie zainicjowane wnioskiem F. J. z [...] marca 1957 r. podlegało umorzeniu zgodnie z art. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Skarżący na etapie skargi zarzucał organom, że nie ustaliły, czy przed dniem 26 lipca 1957 r., to jest przed datą uchylenia dekretu z 9 lutego 1953 r. nie zostało wydane orzeczenie na skutek wniosku z [...] marca 1957 r. Odnosząc się do tego argumentu podkreślić należy, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Skarżący zaczął sugerować, że wniosek F. J. z [...] marca 1957 r. mógł zostać rozpoznany a organy nadzoru zaniechały ustalenia tej okoliczności. Zwrócić należy jednak uwagę, że w aktach administracyjnych przekazanych przez Burmistrza [...] a dotyczących gospodarstwa F. J. brak jest orzeczenia rozpatrującego wniosek z [...] marca 1957 r. W konsekwencji uznać należy, że orzeczenie takie nie zostało wydane. Skarżący podnosił również zarzut wadliwego określenia powierzchni gospodarstwa w orzeczeniu wywodząc, że F. J. mógł pozostawać w przekonaniu, że odebrano mu tylko część gospodarstwa. Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że F. J. zmarł [...] października 1970 r., a więc blisko [...] lata po wydaniu i doręczeniu mu orzeczenia z [....] listopada 1957 r. Gdyby rzeczywiście był przekonany, że odebrano mu tylko część gospodarstwa trudno jest przyjąć, by przez okres przeszło dwudziestu lat nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, dlaczego nowy nabywca gospodarstwa zajmuje je całe, czy też mających na celu doprowadzenie do odzyskania przysługującej mu części. Tymczasem żadne dowody potwierdzające podjęcie takich czynności, a co za tym idzie potwierdzające wskazany w skardze rzekomy sposób rozumienia orzeczenia przez F. J. nie zostały przedstawione przez [...] lat trwania postępowania nadzorczego. Zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. jest oczywiście niezasadny. Przepis ten wprowadzony został do kodeksu postępowania administracyjnego 1 czerwca 2017 r. Przewiduje on, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie może być traktowana jako sprawa której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Co więcej, ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia mogłoby mieć wpływ na interes osoby trzeciej, to jest obecnego właściciela gospodarstwa. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a. Podsumowując sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne a w konsekwencji oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.