II SAB/Gd 5/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie odbioru odpadów postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie sto złotych). Pismem z 19 czerwca 2020 r. P. S. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie nieodbierania odpadów komunalnych z gospodarstwa G. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odpady z jego nieruchomości nie są odbierane. Pojemniki na odpady wystawiane są przy drodze wewnętrznej nr [..], zapewniającej dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Pojemniki wystawiane są zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Natomiast odbiór odpadów organizowany jest od strony działki [..], która jest działką leśną i wjazd na nią jest zabroniony. Tym samym Wójt, zdaniem skarżącego, domagając się ustawiania pojemników od strony tej działki, namawia do łamania art. 29 ust. 1 ustawy o lasach państwowych i art. 161 kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odpady były prawidłowo odbierane z posesji skarżącego, co potwierdzają wydruki z GPS pojazdów realizujących usługę przez podmiot A. Czynności wyjaśniające podjęte przez organ prowadzą do wniosku, że skarżący celowo wystawiał pojemniki przy innej drodze, tj. na działce nr [..], która była nieprzejezdna dla firmy odbierającej odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie odbioru odpadów. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 1 - 4a i pkt 9 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność (i przewlekłe prowadzenie postępowania) jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działania organu w formie decyzji, postanowienia lub podjęcia stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, zaś organ nie załatwia sprawy w formie prawem przewidzianej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wójta Gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Pogląd taki wyrażony został m.in. w postanowienia NSA z 16 marca 2021 r., III OSK 3974/21 (dostępny, podobnie jak inne orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888), dalej u.u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 3 u.u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: 1. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; 2. zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami: a) instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty, c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części, d) szaletów publicznych; 3. obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi; 4. nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości; 5. zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; 6. tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; 6a. działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania 8. odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 9. udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o: a) podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, b) miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, c) osiągniętych przez gminę oraz podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, w danym roku kalendarzowym, wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, d) punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające: - firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, - adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy wraz ze wskazaniem rodzajów przyjmowanych odpadów oraz dni i godzin ich przyjmowania, e) zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1895 oraz z 2020 r. poz. 150, 284 i 875), zawierające: - firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, - adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy, f) adresach punktów zbierania odpadów folii, sznurka oraz opon, powstających w gospodarstwach rolnych lub zakładów przetwarzania takich odpadów, jeżeli na obszarze gminy są położone gospodarstwa rolne; 10. dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi; 11. zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku; 12. utrzymują czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg; 13. określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych; 14. zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt; 15. zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie; 16. znakują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zakaźną zwierząt. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 3) zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1; 3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; 5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. W art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. wskazano natomiast, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1) oraz że w drodze uchwały mogą postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Niewątpliwie ustawodawca przewiduje, że mogą wystąpić sytuacje, w których bądź właściciele nieruchomości bądź gmina nie będą wywiązywać się z obowiązków pozbywania się, selektywnego zbierania lub odbierania odpadów. Związane z tym kwestie unormowano w art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g., który odnosi się do obowiązku informowania przez podmiot odbierający odpady wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości ciążących na nim obowiązków. Zauważyć również należy, że stosownie do ust. 2 art. 6ka u.u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a następnie w drodze decyzji określa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z wytycznymi zawartymi w ust. 3 tego artykułu. W przypadku zatem niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego - wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną, która zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, że z przepisów omawianej ustawy wynikają jasno również obowiązki właściciela nieruchomości w przypadku gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z art. 6s u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Niewątpliwie, mając na uwadze treść cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji kiedy gmina uchyla się od obowiązku odbierania odpadów z nieruchomości obowiązkiem właściciela nieruchomości jest przekazanie odpadów komunalnych podmiotowi odbierającemu odpady, zaś koszty przekazania odpadów przez właściciela takiemu podmiotowi zwraca mu gmina. Podobnie również w ramach cytowanej ustawy ustawodawca unormował kwestie związane z zaniechaniem odbierania odpadów z nieruchomości przez podmiot do tego zobowiązany. W treści art. 9b ust. 1 u.u.c.p.g. wskazano bowiem, iż działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), której rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Natomiast w treści art. 9j ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g. wskazano, iż w przypadku, gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Wspomniana decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i skutkuje wykreśleniem przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, stosownie do treści art. 9j ust. 1b i 1c u.u.c.p.g. W ocenie Sądu, w treści cytowanych wyżej uregulowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarto szczegółowe i precyzyjne regulacje odnoszące się tak do organów administracji, jak i właścicieli czy podmiotów wykonujących działalności regulowaną w zakresie odbioru odpadów komunalnych, zarówno w zakresie zadań, praw i obowiązków, jak i trybów rozstrzygania sporów pomiędzy tymi stronami. Treść kolejnych przepisów omawianej ustawy pozwala na precyzyjne ustalenie w jakich przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego (niewywiązywanie się przez właściciela nieruchomości z obowiązku selektywnego odbioru odpadów) oraz jakie obowiązki ciążą na właścicielu nieruchomości w przypadku niewywiązywania się gminy z realizacji obowiązku odbierania odpadów (przekazanie odpadów na koszt gminy podmiotowi prowadzącemu działalność regulowaną w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi). Ustawodawca uregulował również tryb postępowania na wypadek niewywiązywania się przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność regulowaną w zakresie odbioru odpadów komunalnych z obowiązków. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami właściciel nieruchomości może zgłosić tego rodzaju uchybienie organowi (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, zarządowi związku), który uprawniony jest do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, w konsekwencji której następuje wykreślenie z rejestru działalności regulowanej. Z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika natomiast, aby w przypadku nieprawidłowości w zakresie odbioru odpadów komunalnych po stronie Gminy istniały jakiekolwiek obowiązki dokonania czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak uregulowań w tym zakresie powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej w zakresie odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego. Skoro zatem na organie nie ciążyły ww. obowiązki, to tym bardziej brak jest możliwości złożenia skargi na jego bezczynność w powyższym zakresie do sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Pogląd, że skargi dotyczące bezczynności Gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych – oprócz powołanego wyżej postanowienia NSA z 16 marca 2021 r., III OSK 3974/21, wskazać można również na postanowienie WSA w Warszawie z 22 grudnia 2021 r., IV SAB/Wa 1655/21, z 12 grudnia 2017 r. IV SAB/Wa 318/17, postanowienie WSA w Poznaniu z 13 maja 2021 r., II SAB/Po 58/21. Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi podlegającej odrzuceniu.