II GSK 43/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 963/21 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia (...) maja 2021 r. nr (...) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 963/21 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia (...) maja 2021 r. nr (...)w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej: PPIS, organ I instancji) w dniu 27 marca 2015 r. otrzymał zgłoszenie podejrzenia u R.G. (dalej: skarżący) choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór skóry, wymienionej w poz. 17.4 wykazu chorób zawodowych, określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367; dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). Podczas dokonywania oceny narażenia zawodowego ustalono, że skarżący pracował między innymi w narażeniu na siarczan hydroksyloaminy (związek drażniący, rakotwórczy i silnie toksyczny), siarczan sodu, halogenki srebra, sól żelazowo-sodową kwasu wersetowego, z kontaktem z kąpielami siarczanowymi niklu i chromu oraz cyjankowymi srebra, złota, palladu, TRI (trichloroetylen), masy akrylowe, gorące parafiny, kwas borowy, kwas siarkowy, kwas solny, bezwodnik kwasu chromowego, chlorek cynku, chlorek potasu, wodorotlenek sodu, azotyn sodu, azotan sodu, kwas fosforowy, kwas szczawiowy. W sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie nr (...)z dnia (...) lutego 2016 r. z Mazowieckiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. (MNOMP) (...), nr (...)z dnia(...)kwietnia 2017 r. z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (IMP) oraz dodatkowe opinie IMP w Ł. z dnia(...)czerwca 2017 r., (...) października 2017 r. i z (...) grudnia 2017 r. Opinie nie potwierdziły związku choroby skóry skarżącego z pracą w narażeniu zawodowym, a tym samym nie rozpoznano choroby zawodowej. Decyzją z (...) lutego 2018 r., nr (...)orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. Podkarpacki Państwowy Wojewódzkie Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej: PPWIS, organ odwoławczy) decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...)utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS z dnia (...) lutego 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. II SA/Rz 686/18 oddalił skargę na decyzję PPWIS. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 689/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok oraz uchylił decyzję PPWIS z dnia (...) kwietnia 2018 r. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy orzeczenia lekarskie nie zawierają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o rodzaj i cechy etiologii spornego schorzenia. W następstwie powyższego wyroku NSA, PPWIS zwrócił się do MWOMP w (...)z prośbą o jednoznaczną odpowiedź na pytanie o rodzaj i cechy etiologii spornego schorzenia. Następnie PPWIS zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia do IMP w Ł.. W odpowiedzi na powyższe biegli IMP w Ł. w piśmie z dnia 31 marca 2021 r. zaznaczyli, że podtrzymują w dalszym ciągu treść swojego orzeczenia lekarskiego nr (...)z dnia (...) kwietnia 2017 r. Wskazali, że nie znajdują podstaw do wnioskowania o zawodowej etiologii schorzenia - ziarniniaka grzybiastego u skarżącego. Powołując się na powyższe organ odwoławczy decyzją z dnia (...) maja 2021 r. nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a także art. 5 pkt 4a, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając, że całość dokumentacji medycznej nie daje podstaw do rozpoznania u skarżącego etiologii zawodowej ww. nowotworu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając powołanym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzje wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zostały w pełni wykonane wskazania NSA z wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 689/19 i nie uwzględniono przedstawionej tam wiążącej oceny prawnej. Jak podkreślił NSA w tym wyroku należy uwzględnić domniemanie związku przyczynowego pomiędzy zaistnieniem schorzenia prawnie uznanego za chorobę zawodową a warunkami pracy narażającymi na jego powstanie jako wynikające z samej definicji choroby zawodowej. Z treści orzeczeń lekarskich, które znajdowały się w aktach sprawy przed wyrokiem NSA nie wynikało jaka jest etiologia schorzenia skarżącego. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ zwrócił się do MWOMP w (...)oraz do IMP w Ł., jednak po uzyskaniu stanowisk tych jednostek orzeczniczych organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów, które miałyby wyjaśnić etiologię schorzenia u skarżącego. Sąd zauważył, że żadne ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń i wyjaśnień jednostek orzeczniczych nie nawiązuje do dokumentacji lekarskiej skarżącego. Nie ma nadal żadnych dowodów, obalających domniemanie, które nakazał zastosować NSA dokonując wykładni przepisów dotyczących stwierdzenia chorób zawodowych. Nadal nie zostały podjęte czynności, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i niewykonania w pełni wskazań NSA organ naruszył art. 153 p.p.s.a. a także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nakazał organowi w ponownym postępowaniu uzyskać informację gdzie w swoim życiu był leczony skarżący i wykonać wskazania NSA ukierunkowane na ustalenie etiologii schorzenia skarżącego, w szczególności czy z dokumentacji medycznej wynika aby u skarżącego zaistniały okoliczności, które uprawdopodobniały powstanie choroby, a które według aktualnej wiedzy medycznej są uważane za sprzyjające jej powstaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wskazując, że WSA uznając skargę za zasadną uchylił decyzję Podkarpackiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie nie zmieniając jego decyzji, jak wnioskował skarżący w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. o uznanie ziarniaka grzybiastego jako choroby zawodowej, powstałej w wyniku pracy w środowisku silnie toksycznym (opinia Państwowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie) ujętym w wykazie chorób zawodowych skóry w pozycji 17.4 określonych w załączniku do rozporządzenia Rady ministrów z 30 czerwca 2009 r. W skardze kasacyjnej wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej zmiany Decyzji PPWIS w Rzeszowie. ( Sąd nie ustosunkował się w sentencji w swoim uzasadnieniu o zmianę decyzji PPWIS w Rzeszowie) 2. zmianę decyzji PPWIS w Rzeszowie przez WSA w Rzeszowie zgodnie z wytycznymi w wyroku NSA sygn. akt IIOSK 689/19 z dnia 18 sierpnia 2020 r. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. brak obiektywnej oceny zaskarżonej decyzji II stopnia oraz orzeczeń lekarskich, oparcie wyroku na niepełnych orzeczeniach lekarskich, które nie wskazały genezy powstania ziarniniaka grzybiastego na płaszczyźnie zawodowej co stanowiło naruszenie art. 104 § 2 k.p.a w zw. z art. 5 u.p.i.s. i udokumentowanie genezy powstania tej choroby na płaszczyźnie poza zawodowej (brak jakiejkolwiek dokumentacji w tej sprawie) 2. błędne określenie braku oświadczeń będących świadkami wypadku ze skutkiem oparzeń ciała ( oświadczenie b. dyr. znajduje się jednak w aktach sprawy) 3. mylną analizę zgromadzonych dokumentów dotyczącą interpretacji wykazu chorób zawodowych (raka skóry poz. 17.4) tabela 17.4 opracowana przez Instytut Medycyny Pracy z przynależnością zawodową (galwanizera) pominięta w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie 4. brak ustalenia przyczynowo-skutkowego spowodowane czynnikami szkodliwymi w środowisku stanowiska pracy - galwanizera, w orzeczeniach (wywód czysto teoretyczny wyłącznie o podłożu wirusowym a nie zawodowym- podłoże wirusowe nie dotyczy skarżącego) 5. nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego odnośnie innych płaszczyzn powstania choroby zawodowej związanej z wykonywanym wieloletnim zawodem galwanizera. 6. WSA w Rzeszowie nie odniósł się w sprawie przyporządkowania zawodu galwanizera przez Instytut Medycyny pracy w Ł. tabela 17.4 (załącznik ten został pominięty mimo że miał istotny wpływ na sprawę) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 80 k.p.a przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie braku ustalenia przyczyny wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej pkt 17.4, - art. 104 § 2 k.p.a w zw. z art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz.1236, dalej: u.p.i.s.), polegającego na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które skutkowało nierozpoznaniem przedmiotowej sprawy co do istoty w wyniku uwzględnienia jedynie aktualnego stanu chorobowego skarżącego, z pominięciem genezy jego powstania tzn. ziarniniaka grzybiastego - art. 7 w zw. 77 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przez pominięcie przy wyjaśnianiu stanu faktycznego istotnych okoliczności jakimi są podstawy wydania decyzji w odniesieniu do skarżącego o choroby jako choroby pozazawodowej- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie przez WSA w Rzeszowie, ustaleń organu za własne, pomimo błędnego przyjęcia przez organ za punkt wyjścia choroby ziarniniaka grzybiastego, której okres latencji wynosi nawet kilkadziesiąt lat - rażące naruszenie słusznego interesu strony poprzez niestwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że znajduje się w wykazie chorób zawodowych tabela 17.4 ( rak skóry). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna została błędnie sformułowana. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów postępowania z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały uzasadnione. Jej autor nie przedstawił argumentacji wskazującej na to, z jakich przyczyn uznał, że doszło do naruszenia powołanych przepisów, a także jaki wpływ na wynik postępowania miało to naruszenie. Pomimo wskazanych braków, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie orzekły o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i nie wykonał w pełni wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 689/19. W związku z tym niezrozumiałe są postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 77 80 k.p.a. Tak postawione zarzuty zmierzają bowiem w istocie do wykazania, że ustalenia faktyczne były niedostateczne do rozstrzygnięcia sprawy i dokonane w sposób nieodpowiadający zasadom przewidzianym we wskazanych przepisach k.p.a., co przecież stwierdził w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, podkreślając to wyraźnie w uzasadnieniu. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że zaskarżając korzystny dla skarżącego wyrok, autor skargi podnosi, że WSA nie wykonał wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. o zmianę decyzji PPWIS w Rzeszowie na stwierdzenie: o uznanie ziarniaka grzybiastego jako choroby zawodowej, powstałej w wyniku pracy w środowisku silnie toksycznym, ujętym w wykazie chorób zawodowych skóry jako nowotwór skóry w pozycji 17.4 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W związku z tym stanowiskiem wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. O tym, jaką formę przydać należy wyrokowi sądu oraz jaka treść winna zostać w nim zawarta, decyduje przepis ustawy - art. 145 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę, może uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Po uchyleniu sprawa wraca do właściwego organu w celu ponownego jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wiążącego stanowiska sądu wyrażonego w wyroku. Ograniczony przez ustawodawcę katalog wyroków – wypowiedzi sądu oraz powiązanie ich ze ściśle wyznaczonymi następstwami stawia na pierwszym miejscu uprawnienia kontrolne. Oświadczenia sądu zawierają w swej treści jedynie sformułowanie o wyniku przeprowadzonej kontroli, która nastawiona jest na skasowanie działania organu administracji jako nieodpowiadającego wzorcowi, z punktu widzenia którego kontrola była przeprowadzana. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji, nie mając kompetencji do uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 689/19, ani też kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tym Sąd nie mógł wydać wyroku, w którym dokonałby uznania ziarniaka grzybiastego jako choroby zawodowej, tak jak tego żądał skarżący kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.