II SA/Wa 2209/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant referent stażysta Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę W. G. zaskarżył decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. W. G. w dniu [...] stycznia 2018 r. zarejestrował się w [...] Urzędzie Pracy w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzjami z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], orzekł o uznaniu W. G. od [...] stycznia 2018 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. W dniu [...] czerwca 2019 r. W. G. wniósł do [...] Urzędu Pracy w [...] wniosek zatytułowany "wznowienie postępowania" zawierający również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona zarzucała wydanej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 8, 9, 10 k.p.a.), poprzez pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, wydaniu decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W dniu [...] lipca 2019 r. W. G. zgłosił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], wypowiedział w sprawie złożonego wniosku, zapoznał z aktami sprawy oraz poinformował o zamiarze doręczenia dodatkowych dokumentów. W dniu [...] lipca 2019 r. w uzupełnieniu złożonego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności W. G. przedłożył kolejne dokumenty. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia [...] stycznia 2018 r. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie do ministra właściwego do spraw pracy. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania W. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art.75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z treści powyższego przepisu wynika, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest faktycznym opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, pod pojęciem których rozumieć należy składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe sfinansowane z własnych środków płatnika tych składek (art. 2 ust. 1 pkt 38 ustawy o promocji zatrudnienia). Okres prowadzenia działalności gospodarczej jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy składki zostały opłacone, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny. Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] stycznia 2018 r. W. G. zgłosił się w [...] Urzędzie Pracy w [...]. Wobec czego, wymieniony w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przypadał od dnia 14 lipca 2016 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. W dniu rejestracji w [...]Urzędzie Pracy w [...] Strona nie udokumentowała 365 dni uprawniających do zasiłku. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r, nr decyzji: [...]. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Organ podkreślił, iż nowe dokumenty, które ewentualnie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy W. G. załączył w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Dołączył on bowiem: - orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] września 2017 roku o częściowej niezdolności do pracy od [...] listopada 2016 roku do [...] października 2018 roku, - wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydział [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], - 2 karty informacyjne leczenia szpitalnego z 2018 roku. Dodatkowo, w dniu [...] lipca 2019 r. w uzupełnieniu złożonego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności W. G. przedłożył m.in.: - pismo z ZUS z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, - pismo z US z dnia [...] listopada 2018 r. o złożonych deklaracja podatkowych, ze wskazaniem okresów i wysokości wykazanych dochodów i przychodów, - decyzje ZUS Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ wskazał, iż dokumenty te nie mają wpływu na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności. Nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK1822/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich przesłanek organ w przedmiotowej sprawie nie ustalił, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. W. G. zaskarżył decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia [...] stycznia 2018 roku. Skarżący wskazał na naruszenie zasady praworządności wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasady nadrzędności Konstytucji jako prawa najwyższego zasady działania organów państwa. Podnosił, iż zasada praworządności ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Wskazał, iż przepis ten mówi także o tym, że działalność państwa i jego organów ma być oparta na wartościach, które dobrze służą zapewnieniu praworządności, wyraża on bowiem zasadę legalizmu. Z tej zasady wynika między innymi najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa, i rola ustaw, ich priorytet w tworzeniu porządku prawnego w państwie (koncepcja hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa). Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem działaniem organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" takie działanie, które pomija prokonstytucyjną wykładnię prawa. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7a § 1, art. 9, art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Mając na uwadze charakter niniejszej sprawy niezbędne jest przypomnienie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które pozornie mogą budzić wątpliwości. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym. Należy także zwrócić uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, takim jak oceniane w sprawie niniejszej kontroluje się ważność decyzji ostatecznej (postanowienia) przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Należy zauważyć, że interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Organ prawidłowo wskazał, iż przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest, co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 9 września 2010r.,sygn. IOSK1472/09). Zatem dowodowe nowe dokumenty, które ewentualnie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, złożone przez skarżącego wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz w dniu [...] lipca 2019 r., nie mogą być skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podobnie nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty o charakterze proceduralnym (naruszenie art. 7a § 1, art. 9, art. 81a § 1 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej należy wskazać, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia są bezwzględnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1553/10, podkreślił, że: "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia". Podobna wykładnia obejmuje dyspozycję art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 653/17 wskazał, iż: "Podkreślenia wymaga, że skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad". Sąd rozpoznający przedmiotowa sprawę podziela powyższą wykładnię. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.