I OSK 1048/21

Dnia 8 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 17/21 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania własności części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 17/21 oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania własności części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i dokonanie nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53, dalej w skrócie "ustawa"), poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcy – [...] nie spełniają warunków do żądania przyznania im prawa własności gruntu pod budynkami, bowiem działka wyszła z majątku Skarbu Państwa w 1996 r. i obecnie pozostaje własnością prywatną, a ponadto brak jest aktualnie budynków, gdy tymczasem w dniu wejścia w życie w/w ustawy działka znajdowała się w zasobie właścicielskim Skarbu Państwa i w tej dacie istniały na gruncie zabudowania gospodarskie i siedliskowe; 2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej w skrócie "p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów, pomimo naruszenia przez nie w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do niezebrania i nierozważania całego materiału dowodowego w sprawie i ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego, a ponadto naruszało zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w tym strony postępowania), co ujawniło się między innymi przez: - niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że nie ma w niej znaczenia ustalenie, czy i w jakim stanie znajdowały się budynki na gruncie w dniu 1 stycznia 1989 r. i do kiedy budynki znajdowały się na gruncie oraz czy były na gruncie fundamenty i do kiedy, a znaczenie ma jedynie stan na gruncie w chwili obecnej; - pominięcie w zupełności faktu, że faktycznie K. i M. K., którym decyzją z dnia [...] maja 1976 r. przyznano prawo własności budynków i prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o pow. [...] ha, działaniem organu zostali pozbawieni możliwości ich użytkowania, a także iż tym działaniem budynki do nich należące uległy zniszczeniu, na co ich właściciele nie mieli wpływu; - poprzez naruszenie zasady praworządności i utrzymanie w mocy decyzji, której ustalenia i interpretacja została dokonana wbrew treści ustawy będącej podstawą wydania decyzji, w szczególności w zakresie nieustalenia okoliczności istnienia budynków, a także nieprawidłowe uznanie, że zbycie działki w 1996 r. na rzecz osoby fizycznej miało znaczenie w przedmiotowej sprawie, mimo iż sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że art. 6 w/w ustawy nie ma zastosowania, gdy Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a w przedmiotowej sprawie rozporządzenie działką na rzecz osoby trzeciej miało miejsce po wejściu w życie ustawy, bowiem nastąpiło w 1996 r.; b) naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, zaniechanie dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności braków w materiale dowodowym w zakresie ustalenia, czy w dacie 1 stycznia 1989 r. istniały na gruncie budynki. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi w całości poprzez zmianę decyzji w całości, uwzględnienie wniosku w całości i stwierdzenie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz wnioskodawców: [...] części nieruchomości pod budynkami oznaczonej uprzednio jako nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], aktualnie znajdującej się w granicach działki nr [...] w zakresie wskazanym w przepisach prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika także, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji państwowej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż określa on warunki podmiotowe i przedmiotowe do uzyskania prawa własności gruntu. Roszczenie o ustanowienie prawa własności służy właścicielom budynków, jeśli idzie o podmiot tej normy, a budynki muszą znajdować się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, co odnosi się do przedmiotu jej unormowania. Oznacza to, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków – być zatem ich właścicielem oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis art. 6 ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Jak wskazuje się w judykaturze, uzasadnieniem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. W świetle powołanego art. 6 ustawy, należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (zob. wyroki NSA z dnia: 9 maja 1995 r., sygn. akt SA/Łd 983/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 87 oraz 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1648/10). Skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń, według których przedmiotowy grunt został sprzedany osobie fizycznej w 1996 r. Skoro nie jest sporne, że działka, która jest przedmiotem postępowania, stanowi własność innej osoby fizycznej, to tym samym nie może istnieć przedmiot własności w rozumieniu art. 6 ustawy. Przedstawione rozważanie upoważniają zatem do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia w/w przepisu była prawidłowa. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. w zw. z k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Skoro bowiem nie jest sporne, że przedmiotowa działka nie stanowi własności Skarbu Państwa, to czynienie dalszych ustaleń mijało się z celami ekonomiki procesowej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy. Ocena prawna w zakresie wykładni art. 6 ustawy została dokonana powyżej Jeśli zaś chodzi o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki skargi odnoszą się do aspektu materialnoprawnego wyroku. Wbrew twierdzeniu kasatora, Sąd pierwszej instancji przedstawił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz dokonał oceny rozstrzygnięcia organu. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.