I GSK 1232/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 993/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r. nr SKO.4142.15.2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić C. Sp. z o.o. w Ł. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uiszczony wpis od skargi w wysokości 1488 (tysiąc czterysta osiemdziesiąt osiem) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 993/21, w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 września 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia 21 maja 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi określił wobec Szkoły [...] w Łodzi, dla której organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. w Ł. (skarżąca) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 49 580,91 zł i nakazał dokonanie zwrotu, z zastrzeżeniem że w przypadku braku ww. zapłaty w terminie do dnia 5 czerwca 2021 r. zostaną naliczone odsetki od dnia 6 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 28 września 2021 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dotowana szkoła prowadziła w roku 2017 i 2018 nauczanie w trybie zaocznym, a wypłacona jej dotacja została błędnie przekazana w wysokości właściwej jak dla szkół kształcących w trybie stacjonarnym. Wskazał, że w 2017 r. skarżąca pobrała dotację w kwocie 22 479,24 zł, gdy tymczasem powinna otrzymać ją w kwocie 15 312,99 zł. Natomiast w 2018 r. skarżąca pobrała dotację w kwocie 263 850,36 zł, gdy tymczasem powinna otrzymać ją w kwocie 221 435,70 zł. Wobec tego należało zobowiązać skarżącą do zwrotu tej części dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości. Wysokość odsetek obliczono zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2) w związku z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jak zauważył Sąd, stronie doręczono decyzję niepodpisaną. Przekazany za pośrednictwem platformy ePUAP załącznik był jedynie skanem, z zeskanowanymi podpisami członków składu orzekającego, zatem decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zdaniem WSA, jest to istotna wada decyzji, uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Wysłanie do strony decyzji zeskanowanej zamiast zaopatrzonej w kwalifikowane podpisy elektroniczne oznaczało naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w stopniu rażącym, co sprawia, że decyzja podlegała eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd przyjął, że można uznać, iż decyzja ta nie zawierała w ogóle podpisu, ale podpis nie miał postaci wymaganej przez prawo. Zatem w sprawie nie doszło do braku doręczenia decyzji, a co za tym idzie – brak było podstaw do odrzucenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył też o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8, art. 14 § 1, art. 39(1) § 1 pkt 2 i art. 109 § 1 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji SKO w łodzi z 28 września 2021 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz nakazania dokonania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tego powodu, że wysłanie do strony decyzji zeskanowanej, z zeskanowanymi podpisami członków składu orzekającego, zamiast zaopatrzonej w kwalifikowane podpisy elektroniczne, oznaczało nie tylko naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., ale także art. 14 § 1, art. 39 (1) § 1 pkt 2 i art. 109 § 1 k.p.a. i oznaczało w ogóle brak doręczenia tej decyzji stronie (jej pełnomocnikowi), przez co decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie można było stwierdzić jej nieważności; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1, art. 39 (1) § 1 pkt 2, art. 107 § 1 pkt 8 i art. 109 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, polegające na niezastosowaniu tych przepisów i stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi z 28 września 2021 r., która nie została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej, który wniósł o doręczanie mu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej – przez platformę ePUAP (na wskazany adres ePUAP pełnomocnika), w sytuacji gdy z powodu braku tego prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej w formie dokumentu elektronicznego ani w zwykłej formie pisemnej decyzja ta nie weszła w ogóle do obrotu prawnego i tym samym Sąd powinien odrzucić skargę na tę decyzję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy wysłanie przez organ drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy ePUAP) skanu decyzji, z zeskanowanymi odręcznymi podpisami osób upoważnionych do jej podpisania, stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, jak przyjął Sąd I instancji, czy też należy w tej sytuacji przyjąć, że decyzja w ogóle nie została wydana, nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nie wywołuje skutków prawnych, co z kolei oznacza brak możliwości jej zaskarżenia do sadu administracyjnego, jak twierdzo SKO w skardze kasacyjnej. W świetle tak zarysowanej osi sporu, w pierwszej kolejności należy przytoczyć przepisy, regulujące sposób wydawania decyzji drogą elektroniczną w postępowaniu administracyjnym, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Przepis ten w ww. brzmieniu wprowadzono do k.p.a. na podstawie ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano m.in. że najważniejszą zmianą było umożliwienie organom załatwiania sprawy w formie innej niż forma pisemna, tj. w postaci dokumentu elektronicznego doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, przy założeniu, że obie formy są tożsame i równoważne. Brak tego zapisu w ustawie stanowił ograniczenie i powodował, iż organy mogły wydawać decyzje i postanowienie jedynie w formie papierowej. Pierwszy pakiet zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego polega na nałożeniu na organ obowiązku zastosowania do doręczeń środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona się o to zwróciła lub wyraziła zgodę. Zatem ujęta w art. 14 § 1 k.p.a. zasada załatwiania spraw w formie pisemnej obejmuje zarówno pisma "tradycyjne", czyli papierowe, oraz pisma utrwalone na innych nośnikach niż papier, w tym także na informatycznym nośniku danych, a zatem dokumenty elektroniczne. Co istotne, w omawianym przepisie wprowadzono równoważność zasady załatwiania spraw podatkowych w formie pisemnej oraz w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto łącznik "lub", oznaczający alternatywę nierozłączną, upoważnia do zajęcia stanowiska, że dana sprawa podatkowa może być załatwiana zarówno w jednej z tych dwóch równorzędnych form, jak również możliwe będzie zastosowanie w jednej sprawie obu tych form. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że akta sprawy administracyjnej będą mogły zawierać wyłącznie dokumenty na nośniku tradycyjnym – papierowym, ewentualnie wyłącznie dokumenty elektroniczne, jak również możliwe będzie prowadzenie akt hybrydowych, czyli zawierających dokumenty elektroniczne i dokumenty utrwalone w innej postaci, najczęściej papierowe (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 14. Z zasadą określoną w art. 14 § 1 k.p.a.. korespondują pozostałe przepisy tej ustawy. W art. 391 § 1 k.p.a. wskazano, że doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Zatem zasadniczo warunkiem dopuszczalności doręczania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zgoda strony. Jej wybór zaś co do sposobu doręczania pism w formie elektronicznej jest dla organu wiążący. Z uwagi na to, że organ administracji publicznej jest "gospodarzem" postępowania, to wyłącznie na nim – z urzędu – spoczywa obowiązek doręczania wszelkich pism kierowanych zarówno do strony, jak i do innych uczestników postępowania. Adresat nie musi zatem zabiegać o doręczenie mu pisma. Nie może on również ponosić negatywnych konsekwencji płynących z wadliwego doręczenia pisma. Przyjęta przez organ forma doręczenia pism (czy to na wniosek strony czy też z uwagi na taki obowiązek wynikający z ustawy) determinuje sposób działania organu na etapie wydawania pisma. Stosownie do treści art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten w ww. brzmieniu również został wprowadzony do Ordynacji podatkowej wskazaną na wstępie ustawą nowelizującą z dnia 12 lutego 2010 r. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że wszystkie decyzje muszą być sporządzone w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego i doręczone stronom, a także podmiotom biorącym udział w postępowaniu na prawach strony. Samo doręczenie powinno nastąpić według zasad określonych w art. 39-49b k.p.a.. Sposób sformułowania omawianego przepisu wskazuje, że organ podatkowy powinien doręczyć stronie oryginał pisma lub dokumentu elektronicznego zawierającego decyzję odpowiadającą wymaganiom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art 107 § 1 pkt 8 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny Brak podpisu na decyzji wydanej w formie pisemnej oraz braki w samym podpisie (np. niepodanie nazwiska lub imienia), jak i brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego w wypadku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego stanowią istotną wadę decyzji. Przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują bowiem, że stronie doręcza się decyzję, a niej jej opis, kserokopię czy też wydruk komputerowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wyraźnie wskazała adres do doręczeń – ePUAP. Natomiast w dniu 25 października 2021 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP organ odwoławczy wysłał skarżącej skan decyzji z 28 września 2021 r. Decyzja ta nie była podpisana w sposób elektroniczny, albowiem posiadała odręczny podpis składu orzekającego. Brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu wskazuje, iż organ ten wydał decyzję jedynie w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osób upoważnionych do dokonania takiej czynności. Powyższy sposób doręczenia decyzji nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, bowiem nie była ona opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, który zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia zaskarżonej decyzji) jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak oznacza, że stronie nie doręczono skutecznie decyzji organu, lecz jedynie jej projekt. W tej sytuacji, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że ww. decyzja nie została stronie doręczona. Nie wypełniono bowiem nakazu wynikającego z art. 109 § 1 k.p.a. Skoro w tym przepisie mowa jest o doręczeniu decyzji, to ma być to oryginał decyzji odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. Doręczając zatem decyzję za pośrednictwem platformy ePUAP, SKO powinno ją sporządzić w formie dokumentu elektronicznego i opatrzyć kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi członków organu (do tego bowiem obligował organ art. 107 § 1 pkt 8 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym poglądu Sądu I instancji, że w przypadku doręczenia decyzji za pomocą platformy ePUAP, zeskanowanie decyzji papierowej, podpisanej w sposób tradycyjny przez członków Kolegium biorących udział w wydawaniu tej decyzji, stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie omawiany problem został zauważony. NSA podziela zaprezentowany niżej pogląd, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Natomiast skan decyzji, nieopatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. P. Przybysz, op.cit., oraz wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2016 r., II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527). Podkreślić należy, że prowadzenie postępowań za pomocą środków komunikacji elektronicznej ma na celu ich usprawnienie, niemniej jednak usprawnienie to nie może godzić w zasady bezpieczeństwa i pewności, że dany akt został wydany przez uprawnione do tego osoby. Zachowanie wszystkich wymogów związanych z doręczeniem decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest niezwykle istotne chociażby z tego względu, że ustawodawca z doręczeniem decyzji wiąże szereg skutków prawnych. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Do momentu doręczenia decyzja może być zmieniona bez konieczności wdrożenia procedur prawnych dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji Od daty doręczenia decyzji biegnie też termin na wniesienie odwołania, co wyraźnie wynika z art. 129 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarżąca wniosła skargę do Sądu I instancji na wskazaną decyzję SKO przedwcześnie, bowiem przed jej doręczeniem. Wniesienie skargi, przed doręczeniem skarżącemu decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 973/12). Skarga przedwczesna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stosownie do którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zatem przepis ten wymaga aby skarga została "wniesiona" w określonym terminie, tzn. "od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę (art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 193 p.p.s.a.). Ponadto o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.