II OSK 1452/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/21 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2021 r. nr DOA.7110.152.2021.KBA w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/21 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 października 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. R. w G., działka nr [...], obręb [...]) na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do budowy zjazdu wymagane jest zarówno spełnienie warunków z ustawy o drogach publicznych, a więc uzyskanie w drodze decyzji zgody zarządcy drogi na tego rodzaju inwestycję, jak również dopełnienie wymagań stawianych przez prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) wymagają do wykonania zjazdu zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11). W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo zgłosiły sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez Spółkę, albowiem inwestycja jest w sposób oczywisty niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Spełniona jest przesłanka obligująca organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną wniosła E. S.A. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." poprzez wyjście poza granice sprawy, ponieważ dotyczy zgłoszenia zamiaru budowy wyłącznie jednego zjazdu - bez budowy i nie w ramach budowy obiektu budowlanego - a nie dwóch i więcej zjazdów; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich cytowanych w skardze orzeczeń, uznał wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1109/15 i wyrok WSA z dnia 9 listopada 2018 roku, sygn. akt VII SA/Wa 425/18 za nieprzystające do stanu prawnego niniejszej sprawy; a także nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się, stwierdzając, że w odniesieniu do budowy zjazdów obowiązują dwa niezależne od siebie reżimy prawne - uregulowany w Prawie Budowlanym oraz w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), a zjazd jest obiektem budowalnym i niezasadne jest odwołanie się do definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych; 3. art. 10, art. 7, art. 2 art. 175 i art. 95 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zjazd jest obiektem budowlanym; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie, czy skarga została oddalona w całości czy też w części; 5. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zarzucono także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 1, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie; b) art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zjazd mieści się w definicji budowy i że jest obiektem budowlanym, w następstwie czego doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, podczas gdy wykładnia językowa powiązana z wykładnią językową przepisów, o których mowa w powyższym punkcie a) oraz z zasadą racjonalnego ustawodawcy i wykładnią logiczną przemawia jednoznacznie za przyjęciem, że budowa zjazdu (jednego zjazdu), jako nie mieszcząca się w zakresie przedmiotowym Prawa budowlanego (art. 1) nie jest ani budową ani wykonaniem robót budowalnych, o których mowa w ww. definicjach zawartych w art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz w art. 4 pkt 2 i art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych ani też nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 11, art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego; c) art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te przyznają wojewodzie kompetencje do wnoszenia sprzeciwu, w następstwie czego doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów; d) art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycją tego przepisu objęte jest zgłoszenie jednego zjazdu, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu powiązana z wykładnią językową niezastosowanych przepisów, o których mowa w powyższym punkcie a) oraz z zasadą racjonalnego ustawodawcy i wykładnią logiczną przemawia jednoznacznie za przyjęciem, że przepis ten dotyczy budowy 2 lub więcej zjazdów w ramach budowy obiektu budowalnego, e) "wszystkich przepisów" Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w odniesieniu do budowy zjazdów obowiązują dwa niezależne od siebie reżimy prawne, podczas gdy wykładnia językowa przepisów Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych potwierdza, że istnieje oczywisty związek i synergia pomiędzy nimi, w konsekwencji czego wykładnia przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza pojęć w nim niedefiniowanych (np. pojęcie zjazdu) nie może być dokonywana w oderwaniu od wykładni ustawy o drogach publicznych; f) art. 4 pkt 8 i pkt 17, art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 3 i art. 29a ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie; g) art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezasadne jest odwołanie się do definicji zjazdu zawartej w tym przepisie, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu powiązana z wykładnią językową niezastosowanych przepisów, o których mowa w powyższym punkcie f) oraz z zasadą racjonalnego ustawodawcy i wykładnią logiczną przemawia jednoznacznie za przyjęciem, że definicja ta ma zastosowanie do zjazdu, o którym mowa w Prawie budowlanym; h) art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa zjazdu jest budową i wykonaniem robót budowlanych, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu powiązana z wykładnią językową niezastosowanych przepisów, o których mowa w powyższym punkcie f) oraz z zasadą racjonalnego ustawodawcy i wykładnią logiczną przemawia jednoznacznie za przyjęciem, że przepis ten nie potwierdza, że budowa zjazdu jest budową i wykonaniem robot budowlanych; i) art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to, iż budowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powoduje, że przepis ten nie znajduje odniesienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu w powiązaniu z wykładnią językową art. 61 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadami logicznego wnioskowania i zasadą racjonalnego ustawodawcy przemawiają za przyjęciem, że skoro zezwolenie na budowę 1 zjazdu (uzyskane przez stronę) nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to tym bardziej nie wymaga także zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który i zgodnie z którym ww. decyzja musi być wydana. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść należy się do przepisów ustawy o drogach publicznych, szeroko przywoływanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku – przed rozpoczęciem robót budowlanych – dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych). Już z tych przepisów wynika, że oprócz uzyskania zezwolenia na zarządcy drogi na realizację zjazdu, inwestor ma obowiązek dokonać zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Kontrola zarządcy drogi jest sprawowana pod kątem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, oprócz tego konieczne jest zapewnienie zgodności z przepisami prawa budowlanego. Przechodząc na grunt przepisów ustawy – Prawo budowlane, wskazać należy, że zgodnie z jej art. 29 ust. 1 pkt 11 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach. Rację przyznać należy Sądowi pierwszej instancji, że brzmienie przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące znaczenia zastosowanej w tym przepisie liczby mnogiej – "zjazdów". Zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawia to za uznaniem, że przepis odnosi się jedynie do budowy więcej niż jednego zjazdu i tylko takie sytuacje obejmuje swoim zakresem. Twierdzenie to jest oczywiście błędne. Wszystkie budowy i roboty budowlane wymienione w katalogu zawartym w art. 29 ust. 1 (pkt 1-30) są opisane przy użyciu liczby mnogiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wymaga także budowa jednego wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 1), jednej oczyszczalni ścieków (pkt 5) oraz jednego zjazdu (pkt 11). Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlany wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Użycie w powyższym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek (art. 30 ust. 6 pkt 1-4). Z akt sprawy wynika, że inwestycja znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wschodniej Dzielnicy Przemysłowej w Głogowie, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie z 29 maja 2001 r. nr XXIX/377/2001, a także zmiany tego planu oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług i komunikacji w rejonie ulic Rudnowskiej i Kolejowej w Głogowie, zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie z 27 października 2009 r. nr XXXVI/321/2009. Działka drogowa nr [...] leży na obszarze oznaczonym w planie z 2001 r. symbolem 1KG (1/2), a działka nr [...] (na którą ma być wykonany zjazd) na terenie oznaczonym w planie z 2009 r. symbolem 15P,S. Zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały z 2001 r. dla terenów komunikacji ustala się szerokości ulic i ciągów pieszo-jezdnych w liniach rozgraniczających oraz wytyczne realizacji i użytkowania: 1KG (1/2) 12-20 m z obustronnymi chodnikami; obsługa terenów przyległych jedynie poprzez skrzyżowanie ustalone w uchwale i rysunku planu. Powołany plan miejscowy ustala zatem odmienną obsługę komunikacyjną tego terenu. Nie dopuszcza możliwości obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi 1KG (1/2) poprzez utworzenie zjazdów publicznych z tej drogi, a jedynie poprzez skrzyżowanie (ujęte na rysunku planu). Kwestia naruszenia powyższych ustaleń planów miejscowych przez objętą zgłoszeniem budowę nie została podważona w skardze kasacyjnej. Zaznaczyć przy tym należy, że oczywiście błędne jest zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że: "skoro zezwolenie na budowę zjazdu nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy, to tym bardziej nie wymaga także zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który i zgodnie z którym ww. decyzja musi być wydana". Zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni (por. np. art. 4 ust. 1 tej ustawy). Natomiast decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie w sytuacji braku planu miejscowego na danym terenie (por. np. art. 59 ust. 1 tej ustawy). W tym stanie rzeczy organy były zobligowane do zgłoszenia sprzeciwu, w obu decyzjach prawidłowo powołały się na podstawę prawną z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, nie naruszając przy tym podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy – Prawo budowlane ani przepisów Konstytucji RP. Nie naruszono też zarzucanych przepisów ustawy p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.