VII SA/Wa 425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Sędziowie: WSA Mirosława Kowalska WSA Jadwiga Smołucha (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez K . P. (dalej: "skarżący", "strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "SKO", "organ II instancji") z [...] grudnia 2017 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającą skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 6 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta O. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej - ul. B. w O. do nieruchomości - działki o nr ew. [...] przy ul. B. w O. oraz na teren oznaczony symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "mpzp", "plan miejscowy") rejonu "[...] - [...]". Do wniosku załączono m.in. dokument stwierdzający zgodność zagospodarowania nieruchomości przylegającej do drogi z planem miejscowym tj. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 18 maja 2017 r. przeprowadzono oględziny, w których wzięły udział wszystkie strony postępowania (tj. oprócz skarżącego także pozostali właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...].- [...]", tj.: A. O., M. P. i R. K.) i nie wniosły żadnych uwag. Ponadto R. K. oświadczył, że wyraża zgodę na wnioskowaną przez skarżącego lokalizację zjazdu. W pismach złożonych 23 maja 2017 r. A. O. oraz M. P. poinformowały, że nie wyrażają zgody na lokalizację i budowę zjazdu na wysokości działki nr [...] stanowiącej własność A. O. Wyrażają natomiast zgodę na lokalizację zjazdu na wysokości działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Wydziału Dróg Urzędu Miasta O. (działającego z upoważnienia organu I instancji), p.o. Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta O. w piśmie z 13 czerwca 2017 r. przedstawiła stanowisko, że zgodnie z zapisami mpzp rejonu "[...] - [...]" konieczne jest przedstawienie koncepcji zagospodarowania całego terenu jednostki, należy w niej uwzględnić wydzielenie nowej ulicy lub dojazdu, które powinny być realizowane jako drogi wewnętrzne. Przekształcenie terenu może być dokonane jako czynność prywatna przez samych właścicieli działek w wyniku ich porozumienia lub z urzędu na wspólny wniosek właścicieli działek. Z uwagi na istniejące zagospodarowanie sąsiedniego terenu położonego na tym obszarze obsługa przedmiotowego terenu powinna się odbywać przez zjazd docelowy. 3 lipca 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania, a 10 lipca 2017 r. wystosowano do skarżącego pismo zobowiązujące do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie koncepcji zagospodarowania terenu dla terenu całej jednostki, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Skarżący nie uzupełnił wniosku zgodnie z żądaniem organu I instancji. Pismem z 4 sierpnia 2017 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismem złożonym 1 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu I instancji o zakończenie postępowania administracyjnego, w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. B. do nieruchomości nr [...], poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta O. odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej - ul. B. w O. do nieruchomości - działki o nr ew. [...] przy ul. B. w O. oraz na teren oznaczony symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...] – [...]", w miejscu wskazanym w "Planie sytuacyjnym", stanowiącym załącznik do decyzji. Skarżący zaskarżył w całości decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] października 2017 r. i zarzucił jej naruszenie art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar [...] ma około 4 ha i składa się z 9 działek, a skarżący jest właścicielem tylko kilku z nich. Nie mógł zatem decydować za pozostałych właścicieli i w ich imieniu żądać wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nie ma też żadnych uprawnień do narzucania pozostałym właścicielom swojej koncepcji zagospodarowania terenu. Brak takiej koncepcji nie może być przyczyną odmowy wydania zezwolenia, gdyż przyczyny odmowy określa art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych i jest ona możliwa wyłącznie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, ewentualnie z powodu zagrażania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przyczyn takich nie wskazano w decyzji. W ocenie skarżącego nie istnieją przesłanki faktyczne do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, gdyż nie są nimi ani brak koncepcji ani zapisy mpzp, przewidujące jeden zjazd dla obszaru [...], gdyż w wyroku NSA z 6.10.2016 r. o sygn. II OSK 3276/14 wyrażono pogląd, że mpzp nie może zawierać zakazu budowy nowych zjazdów. Nie ma zatem przeszkód, aby właściciele pozostałych nieruchomości w przyszłości mogli wystąpić o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do ich nieruchomości. SKO decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. SKO jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podało art. 29 ust 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), dalej "u.d.p." i § 232 ust 3 pkt 1 lit a i lit. c uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...] - [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz [...] z [...] kwietnia 2006 r.). Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania dokonano szczegółowej interpretacji obowiązującego dla tego terenu mpzp rejonu "[...] - [...]". Zgodnie z zapisami tego planu przed wydaniem decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z ul. B. konieczne jest przedstawienie koncepcji zagospodarowania całego terenu jednostki [...], w której należy uwzględnić wydzielenie nowej ulicy lub dojazdu, które powinny być realizowane jako drogi wewnętrzne. Skarżący ani żadna z pozostałych stron nie dostarczyli, mimo wezwań organu, żadnej koncepcji zagospodarowania całego terenu oznaczonego w mpzp symbolem [...]. Koncepcja ta, wskazująca między innymi przebieg planowanych dróg wewnętrznych, wskazywałaby również miejsce włączenia tych dróg na terenie [...] w ul. B. W związku z tym koncepcja determinuje lokalizację zjazdu z ul. B. Zgodnie z ustaleniami mpzp obsługa komunikacyjna obszaru jednostki terenowej [...] została ustalona jako jedno włączenie (na prawe skręty) do ul. B. Włączenie to powinno zatem obsługiwać 9 działek (m.in. działkę o nr ew. [...]) o pow. ok. 4 ha. Do obsługi takiego obszaru potrzebna jest nie tylko odpowiednia sieć dróg wewnętrznych, lecz również zjazd publiczny o odpowiednich parametrach, dostosowanych do planowanego ruchu pojazdów. W ocenie organu wszystko to powinna określać koncepcja zagospodarowania całego terenu oznaczonego symbolem [...]. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych). Z § 232 ust 3 pkt 1 lit a i lit. c uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie mpzp rejonu "[...] - [...]" w O. wynika, że dla jednostki terenowej [...] ustala się obsługę komunikacyjną obszaru jednostki poprzez jedno włączenie (na prawe skręty) do ul. B. W zakresie zasad podziału i tworzenia nowych działek całość terenu jednostki, oznaczoną na rysunku planu, ustala się jako minimalny obszar wspólnych przekształceń, które muszą poprzedzać inwestowanie na tym obszarze. Decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 u.d.p., nie może naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu (patrz wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r. o sygn. I OSK 1390/15, LEX nr 2277767, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. I OSK 2005/10, LEX nr 1149281). W niniejszej sprawie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprost nakazują ustalić obsługę komunikacyjną obszaru jednostki [...] poprzez jedno włączenie (na prawe skręty) do ul. B. W zakresie zasad podziału i tworzenia nowych działek całość terenu jednostki, oznaczoną na rysunku planu, ustala się jako minimalny obszar wspólnych przekształceń, które muszą poprzedzać inwestowanie na tym obszarze. W samym wniosku zresztą zostało wskazane, że chodzi o lokalizację zjazdu do nieruchomości [...] oraz terenu wg mpzt oznaczonego [...]. Teren oznaczony symbolem [...] składa się z 9 całych działek i 2 części działek, z czego bezpośredni dostęp do drogi publicznej mają tylko 4 działki, a w tym jedna (nr [...]) o szerokości jedynie 2,5 m, co nie pozwala na urządzenie z niej zjazdu do drogi publicznej. Skoro mpzp przewiduje dla całego terenu tylko jeden zjazd z drogi publicznej, który ma obsługiwać w sumie 11 działek, to przed wydaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej konieczne w niniejszej sprawie jest przedstawienie koncepcji zagospodarowania całego terenu jednostki, w której należy uwzględnić wydzielenie nowej ulicy lub dojazdu realizowanych jako drogi wewnętrzne. W złożonej do WSA w Warszawie skardze na decyzję SKO z [...] grudnia 2017 r. skarżący zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną interpretację tych przepisów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z uchybieniem art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), dalej jako "u.d.p." oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124), dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W świetle powołanych przepisów podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi zatem zbadać czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić swoje stanowisko. W rozpoznawanej sprawie jedyną przesłanką odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu był zarzut braku spełnienia przez skarżącego wymogów mpzp. Plan ten ustala dla jednostki obszaru oznaczonej jako [...], składającej się z 11 działek, w zakresie zasad podziału i tworzenia nowych działek: całość terenu jednostki, oznaczoną na rysunku planu, jako minimalny obszar wspólnych przekształceń, które muszą poprzedzać inwestowanie na tym obszarze (§ 232 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz obsługę komunikacyjną poprzez jedno włączenie do ul. B. (§ 232 ust. 3 pkt 1 lit. c). Według organu odwoławczego brak przedstawienia przez skarżącego koncepcji zagospodarowania całego terenu jednostki [...], uwzględniającego wydzielenie nowej ulicy lub dojazdu, które powinny być realizowane jako drogi wewnętrzne, stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, ponieważ organ w ogóle nie sprawdził spełnienia warunków technicznych wynikających z rozporządzenia oraz nie zbadał czy i w jakim stopniu istnienie zjazdu w lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanki te stanowią podstawowe kryterium oceny możliwości ustanowienia zjazdu. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia rozstrzygającego dla decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, albowiem w tym zakresie pierwszeństwo mają przepisy u.d.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 12.04.2017 r. sygn. II OSK 2097/15 publ. LEX nr 2316081 ("Rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszała ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.") oraz w wyroku z 17.07.2015 r. sygn. akt I OSK 2936/13 publ. LEX nr 2091112 ("Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nakłada bynajmniej na organy administracji obowiązku akceptowania sprzecznych z przepisami technicznymi rozwiązań inwestycyjnych w zakresie dróg publicznych i zjazdów z nich."). Niemniej w ocenie sądu wnioskowana przez skarżącego lokalizacja zjazdu nie jest też w sposób oczywisty niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 9.05.2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16 publ. LEX nr 2493239). Jak wynika z akt administracyjnych obszar, oznaczony w mpzp jako [...], nie był dotychczas skomunikowany z ul. B. w O. poprzez zjazd z drogi publicznej, wobec czego wnioskowany przez skarżącego zjazd publiczny będzie pierwszym i jedynym dla tej jednostki. Ponadto wszyscy właściciele działek wchodzących w skład obszaru [...] brali udział w postępowaniu administracyjnym i wyrazili zgodę na wnioskowaną przez skarżącego lokalizację zjazdu. Zostały więc spełnione warunki określone w § 232 ust. 3 pkt 1 lit. a) i lit. c) mpzp. Z planu miejscowego nie wynika natomiast obowiązek przedstawienia przez skarżącego żądanej przez organy "koncepcji zagospodarowania całego terenu jednostki [...], uwzględniającego wydzielenie nowej ulicy lub dojazdu, które powinny być realizowane jako drogi wewnętrzne". Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organ powinien zbadać i ocenić projektowany zjazd pod kątem spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ powinien następnie wyważyć interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącego. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: się uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.