III SA/Kr 1575/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia 8 października 2021 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. P. – S. (dalej: skarżąca), od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2021 r., nr [...] orzekającej o: 1. ustaleniu świadczenia wychowawczego przyznanego dla T. S., a pobranego przez M. P. – S. za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r., na syna J. S., jako świadczenia nienależnie pobranego, 2. określeniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, na kwotę należności głównej: 6 000 zł oraz odsetki ustawowe za opóźnienie, 3. zobowiązaniu M. P. – S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie we wskazany sposób na podstawie art. 25, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej: ustawa lub p.p.w.w.d.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją, organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy, wskazując, iż Informacją nr [...] z dnia 24 września 2019 r. przyznano T. S. prawo do świadczenia wychowawczego m.in. na syna J. S., na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Świadczenia były wypłacane zgodnie z dyspozycją, na wskazane we wniosku konto bankowe. W dniu 4 marca 2021 r. MOPS uzyskał informację, że T. S. zmarł w dniu 17 marca 2020 r. Wskazano na treść art. 26 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i na podjęte w związku z tym przez MOPS, próby uzyskania od banku zwrotu świadczenia wychowawczego, wypłaconego po śmierci T. S. W okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. świadczenie wychowawcze przyznane T. S., nadal było wypłacane na rachunek bankowy skarżącej. Zdaniem MOPS, świadczenia wychowawcze wypłacone w ww. okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi. Wskazano na treść art. 25 ww. ustawy, podkreślając pkt. 5, z którego wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał świadczenie. Wskazano też, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. W związku z powyższym, orzeczono jak wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, iż jest niezadowolona z jej treści. Uważa, że decyzja jest krzywdząca dla jej rodziny. Skarżąca podniosła, że jako drugi rodzic J. S., po śmierci męża, była uprawniona do dalszego pobierania świadczenia wychowawczego. Jej zdaniem, świadczenie to przeznaczone jest dla dziecka, w związku z tym nie ma znaczenia, który rodzic otrzymał to świadczenie. Zdaniem skarżącej, MOPS ponosi całkowitą winę za wypłacanie świadczenia wychowawczego po śmierci męża. Świadczenie było wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem na potrzeby dziecka. W związku z powyższym, skarżąca uważa, że wydana decyzja jest całkowicie bezzasadna. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazało, że mając na uwadze treść art. 25 ust. 2 pkt. 5 p.p.w.w.d., stwierdzić jednak należy, że skarżąca od dnia 1 marca 2020 r., pobierała świadczenie wychowawcze na syna J. S., które przyznane było innej osobie, tj. zmarłemu T. S. W związku z tym skarżąca nie była uprawniona do pobierania tego świadczenia, gdyż nie była osobą wskazaną jako adresat Informacji nr [...] z dnia 24 września 2019 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Jedyną osobą uprawnioną do pobierania tego świadczenia był T. S. W tym kontekście, nie ma prawnego znaczenia fakt, iż świadczenie to wpływało na konto bankowe, którego współwłaścicielem była również skarżąca. Dlatego też zasadzie organ I instancji uznał, iż świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą po śmierci męża, tj. w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. jest - w świetle ww. przepisu - świadczeniem nienależnie pobranym. Słusznie też zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości 6 000 zł (12 miesięcy x 500 zł). Kolegium, na marginesie wskazało na treść art. 25 ust. 2a, ust. 3 i ust. 9 p.p.w.w.d., i treść art. 18 ust. 2b p.p.w.w.d. Organ podkreślił, że skarżąca, po śmierci męża nie złożyła w swoim imieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. S. w okolicznościach wskazanych w ww. przepisie. Dlatego też nie można w tej sprawie zastosować przepisu z art. 25 ust. 2a p.p.w.w.d. i uznać, że pobrane przez nią świadczenie wychowawcze na syna J. S., po śmierci męża, tj. w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. były jej należne. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga M. P. – S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 72 ust.1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka na skutek ich niezastosowania, co stanowi ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla matki, sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz godzi w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, 2. art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie jest uprawniona do pobrania przyznanego świadczenia dla dziecka, a w konsekwencji pozbawienie dziecka prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy małoletnie dziecko pozostawało pod jej wyłączną piecza i ponosiła nieodzowny ciężar związany z utrzymaniem dziecka, sprawując nad nim opiekę, 3. art. 94 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez jego niezastosowanie, podczas gdy z jego treści wprost wynika, że w przypadku śmierci jednego z rodziców władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców, co spowodowało w niniejszej sprawie sprawowanie bezpośredniej opieki przez skarżącą natychmiast po śmierci jej męża, 4. art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu świadczenia wychowawczego pobranego przez skarżącą na dziecko J. S. w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. za świadczenie nienależne w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie uzależniają przyznania świadczenia na zaspokojenie potrzeb dziecka od tego, który rodzic je pobiera; a jedynie niedopuszczalna jest sytuacja, by na to samo dziecko wypłacane były dwa świadczenia wychowawcze; - żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zobowiązuje rodzica po śmierci drugiego rodzica dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską obojga rodziców, mieszkających w jednym gospodarstwie domowym do zgłaszania MOPS informacji o śmierci adresata Informacji w sprawie świadczenia wychowawczego, przyznanego na okres 20 miesięcy; Skarżąca podniosła, że kierownik MOPS jako organ gminnej jednostki organizacyjnej mający dostęp do bazy danych PESEL, do danych Urzędu Stanu Cywilnego w gminie [...], w której uprawniony do świadczenia rodzic mieszkał, przed wypłatą świadczenia co miesiąc w okresie zarówno po przyznaniu świadczenia, jak i po śmierci T. S., mógł i miał obowiązek sprawdzić czy ewentualnie świadczenie wychowawcze na zaspokojenie potrzeb dziecka, ma być nadal co miesiąc wypłacane mężowi, czy skarżącej jako drugiemu rodzicowi, pod władzą rodzicielską którego dziecko J. pozostaje, uznanie wypłaconego świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależne sprawia, że J. S. pozostanie poza systemem wsparcia w ramach cyt. ustawy, której charakter i cel, a to dobro dziecka, mają nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczenia. II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6. art. 7, art. 8. art. 9. art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 76, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny znaczenia Informacji MOPS z dnia 24 września 2019 r. wydanej na okres 1 października 2019 r. - 31 maja 2021 r., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji - wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczące ustalenia, że skarżąca nie była uprawniona jako rodzic i jedyny przedstawiciel ustawowy J. S. do pobierania świadczenia wychowawczego na zaspokojenie potrzeb dziecka po tragicznej śmierci T. S. w dniu 17 marca 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2021 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że środki pochodzące ze świadczenia wychowawczego były pobierane i przeznaczane na zaspokojenie potrzeb syna J. Skarżąca podkreśliła że wypłacone świadczenie wychowawcze należy się jej dziecku J. S. za kwestionowany okres, a skarżąca nigdy wcześniej nie pobierała tego samego świadczenia wychowawczego na syna J. na mocy innej decyzji (informacji). Zdaniem skarżącej, nie ma żadnego przepisu prawa, który by ją zobowiązywał do zawiadomienia MOPS o śmierci męża, na wniosek którego przyznano świadczenie wychowawcze na okres 20 miesięcy, do 31 maja 2021 r. Wskazała, że celem świadczenia wychowawczego jest pomoc organów państwa dla rodziny w trudach wychowania dzieci. A skarżąca jako matka samotnie wychowująca dwóch synów, w tym małoletniego J. oraz J. z niepełnosprawnością intelektualną i autyzmem, wymaga szczególnej pomocy i wsparcia przez instytucje do tego powołane. Z tych względów skarżąca nie godzi się na odbieranie środków, które się synowi należą i były wcześniej przyznane przez MOPS. Skarżąca jest jedynym opiekunem prawnym J. S. Prawo zmarłego męża T. S. do otrzymywania świadczenia wychowawczego na dziecko wygasło w dacie jego śmierci. Śmierć męża sprawiła, że stała się jedynym wykonawcą władzy rodzicielskiej. Zatem od daty 17 marca 2020 r. jedyną osobą, której przysługiwała władza rodzicielska nad małoletnim J. S. jest skarżąca. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, od daty zatem śmierci męża T. S. w dniu 17 marca 2020 r., prawo do świadczenia wychowawczego na syna J., z którym nieprzerwanie zamieszkiwała i sprawowała nad nim bieżącą opiekę przysługuje skarżącej. Obowiązkiem organu przyznającego świadczenie wychowawcze, było od chwili pozyskania informacji o śmierci ojca dziecka, wezwanie do złożenia stosownego wniosku celem ustalenia prawa do tego świadczenia od śmierci męża i na przyszłość oraz wyjaśnienie, czy sama nie pobierała na syna J. świadczenia wychowawczego przyznanego odrębną decyzją (informacją). W odpowiedzi organ II instancji, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi że świadczenie wychowawcze przysługuje m.in. matce, ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Ustawodawca uzależnił zatem przyznanie świadczenia wychowawczego od faktu utrzymywania dziecka i wspólnego z nim zamieszkiwania. Jest to usprawiedliwione celem przedmiotowego świadczenia. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 25 ust. 2a p.p.w.w.d., który stanowi że: "za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie uznaje się świadczenia przyznanego rodzicowi, opiekunowi prawnemu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, który zmarł, pobranego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, którym zostało ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 18 ust. 2b", bowiem art. 18 ust. 2b p.p.w.w.d., stanowi że: "jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia śmierci rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, którym zostało przyznane świadczenie wychowawcze, drugi rodzic, opiekun prawny dziecka albo opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dane dziecko, prawo to ustala się, począwszy od dnia śmierci rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, nie wcześniej jednak niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, za który zmarłemu rodzicowi, opiekunowi prawnemu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka wypłacono ostatnie świadczenie wychowawcze". Zatem przepisy te regulują taką sytuację, kiedy rodzic/opiekun dziecka pobierał świadczenie przyznane zmarłemu rodzicowi/opiekunowi dziecka, a następnie w terminie trzech miesięcy od dnia śmierci tego rodzica/opiekuna złożył wniosek o przyznanie świadczenia jemu, w oparciu o który, świadczenie zostało przyznane mu począwszy od dnia śmierci rodzica/opiekuna. Za okres zatem pomiędzy śmiercią pierwotnie uprawnionego, a zaprzestaniem wypłat przez organ na skutek złożenia wniosku przez drugiego rodzica/opiekuna w terminie trzech miesięcy od śmierci pierwotnie uprawnionego, któremu następnie świadczenie zostanie przyznane od dnia śmierci pierwotnie uprawnionego, dojdzie do wypłaty podwójnego świadczenia, które zgodnie z art. 25 ust. 2a p.p.w.w.d., nie będzie traktowane jako nienależnie pobrane, a zatem nie będzie także podlegało potrąceniu na podstawie art. 25 ust. 7 p.p.w.w.d. Oceniając zatem czy świadczenie pobrane przez skarżącą po śmierci jej męża było świadczeniem pobranym nienależnie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uprawnione jest sięgnięcie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz skorzystanie z dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 p.p.w.w.d. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń, sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. I OSK 540/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem regulacji p.p.w.w.d., jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom, w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z tym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy. Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie, czy świadczenia wychowawcze pobrane przez skarżącą w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r., były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka skarżącej J. S. W przypadku bowiem ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone przez skarżącą na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, konieczne byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. I OSK 540/21). W kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne jest powiązanie tego aspektu świadczenia z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem sytuacji konkurujących ze sobą uprawnień albo konieczności ustalenia świadczenia w niższej wysokości wobec przysługiwania świadczenia obojgu osobom uprawnionym, a zatem takich sytuacji, w których pobranie świadczenia wychowawczego przez jedną osobę rzutuje na uprawnienia innej osoby w tym zakresie. Za w/w okres na dziecko skarżącej J. S., pobrane zostało tylko jedno świadczenie. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali czy świadczenia wychowawcze w okresie od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r., były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka skarżącej J. S., i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.