II OSK 1327/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1622/21 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 września 2021 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1622/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 września 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. R. Z. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 120 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a. polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów, które doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, było działaniem prawidłowym w realiach przedmiotowej sprawy przy jednoczesnym braku określenia zasadności jej nałożenia, podczas gdy wskazane przepisy nie przewidują obligatoryjnego działania organu celem przymuszenia, a jedynie dają organom fakultatywną możliwość nałożenia grzywny w sprawie, co doprowadziło do orzeczenia niezasadnego obowiązku zapłaty grzywny w celu przymuszenia przez Skarżącego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów, które doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że wysokość nałożonej przez organ administracyjny grzywny w celu przymuszenia jest zgodna z zasadami określania wysokości tej grzywny tj. zasadami racjonalnego działania, zasady niezbędności i zasady celowości podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego powyżej przepisu winna również przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru grzywny w celu przymuszenia określać przyczyny nałożenia przez organ grzywny w określonej wysokości, z uwagi na fakt, iż uznanie administracyjne nie powinno być wykorzystywane przez organy administracji publicznej w sposób arbitralny z pominięciem okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności gdy w sprawie została nałożona na Skarżącego grzywna w jej maksymalne) wysokości, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i uznanie, że postanowienie to nie narusza prawa, podczas gdy organy administracji publicznej zaniechały dokonania wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie rozważyły możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla skarżącego tj. wykonania zastępczego poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż wykonanie zastępcze należy uznać za środek bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż grzywna w celu przymuszenia. Organy I i II instancji bezkrytycznie uznały, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego bez odniesienia swoich twierdzeń do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie zaniechania przeprowadzenia szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów rozbiórki pozostałej części stawu ziemnego. Zaniechanie przeprowadzenia powyżej wskazanych ustaleń świadczy jedynie o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i tym samym naruszeniu wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności wydanego postanowienia, z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i uznanie, że orzeczona grzywna nie narusza prawa, podczas gdy organy administracji publicznej zaniechały dokonania wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził nawet ponownych oględzin nieruchomości Skarżącego, w celu faktycznego zbadania okoliczności wykonania przez niego obowiązku i ustalenia, czy w istocie obowiązek rozbiórki pozostałej części stawu został w całości przez Skarżącego wykonany. Brak tego rodzaju ustalenia doprowadził do wydania postanowienia nakładającego na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w momencie, gdy nie zostało ustalone, czy w rzeczywistości tego rodzaju dolegliwość jest odpowiednio uzasadniona okolicznościami sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności wydanego postanowienia, bowiem organy pominęły zasadę, iż stosuje się środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz mniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższe skutkowało uznaniem, że grzywna stanowi środek mniej uciążliwy dla Skarżącego i została nałożona przy uwzględnieniu zasad racjonalnego działania i zasady niezbędności, a także celowości, podczas gdy organy I i II instancji, a także Sąd I instancji przekroczyły granice wyznaczone przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji tj. zasadę racjonalnego działania, zasadę niezbędności i zasadę celowości. Orzeczenie obowiązku zapłaty grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na Skarżącego me było bowiem działaniem niezbędnym i celowym do realizacji wymaganego obowiązku, biorąc pod uwagę fakt, iż Skarżący wykonał w części nałożony przez organ administracji obowiązek, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że grzywna nałożona na skarżącego została orzeczona przy uwzględnieniu powyższej wskazanych zasad. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 29 września 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 24 lipca 2018 r. o nakazie rozbiórki części stawu ziemnego znajdującego się na oznaczonych działkach ewidencyjnych przez jego zasypanie do rzędnej dna stawu – 175,00 m n.p.m. W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (punkty II.1, 2 podstawy kasacyjnej). Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne zawarte w kontrolowanych postanowieniach, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania mających zastosowanie w sprawie. Przede wszystkim prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że w następstwie niewykonania przez skarżącego obowiązku nakazanego ostateczną i prawomocną decyzją z 24 lipca 2018 r., organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 20 sierpnia 2021 r. Wobec zarzutów sformułowanych w podstawie kasacyjnej zaznaczyć należy, że przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, organ powiatowy podjął czynności w celu ustalenia czy skarżący wykonał obowiązek nakazanej rozbiórki. Warto przypomnieć, że podczas oględzin przeprowadzonych 30 maja 2019 r. skarżący zobowiązał się do zakończenia robót do 15 lipca 2019 r., jednak kontrola dokonana 9 sierpnia 2019 r. wykazał, iż rozbiórka części stawu ziemnego przez jego wymagane zasypanie nie została zakończona. Co istotne, upomnieniem z 30 sierpnia 2019 r. wezwano skarżącego do wykonania nakazanej rozbiórki w terminie 7 dni i pouczono, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Skarżący w wyznaczonym terminie, ani przez następne dwa lata nie podjął żadnych czynności wskazujących na wykonanie przedmiotowego obowiązku. W takim stanie sprawy organ powiatowy, stosownie do art. 5 § 1 pkt 1 i art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) obowiązany był do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Zauważyć również trzeba, że w odwołaniu oraz skardze brak jest twierdzeń o wykonaniu obowiązku, a jedynie ograniczono się do kwestionowania zasadności i wysokości nałożonej grzywny. Skarżący w sposób całkowicie bezzasadny zarzucał wyznaczenie przez organ powiatowy terminu 60 dni na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jako zbyt krótkiego, chociaż od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę minęły trzy lata. Zaznaczyć ponadto należy, że skoro skarżący nie zgłosił organowi wykonania nakazanej rozbiórki, to nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownych oględzin. W takich okolicznościach sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził prawidłowo, że organ powiatowy podjął właściwe czynności egzekucyjne (art. 26 § 1 u.p.e.a.) oraz zastosował grzywnę w celu przymuszenia w adekwatnej wysokości (art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 2, 4 i 5 u.p.e.a.). Organ wojewódzki, kierując się treścią art. 7 § 2 u.p.e.a., wyjaśnił przekonująco z jakich względów zastosowana w sprawie grzywna jest mniej uciążliwa niż wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwrócono uwagę, że wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla skarżącego ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy. W takiej sytuacji nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że organ zaniechał analizy kosztów rozbiórki pozostałej części stawu ziemnego, gdy koszty z tym związane obciążyłyby dodatkowo skarżącego. Ponadto trafnie zaznaczono, że przepisy ustawy nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego, podczas gdy w razie wykonania egzekwowanego obowiązku nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., zaś na wniosek zobowiązanego grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionym przypadku zwrócono w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia, na podstawie art. 126 u.p.e.a. Wobec powyższego zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ powiatowy dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego, gdyż wykonanie zastępcze byłoby dla skarżącego bardziej uciążliwe. Słusznie Sąd Wojewódzki wywiódł, że nałożona na skarżącego grzywna odpowiada wymogom zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.), zaś wysokość grzywny podyktowana była potrzebą zastosowania takiego środka, który skutecznie doprowadzi do przymuszenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Zaakcentować należy, że stanowisko organów obu instancji w zakresie mniejszej dolegliwości grzywny w celu przymuszenia, znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wielokrotnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19). Przyjmuje się jednolicie, że organ egzekucyjny, dysponując tymi dwiema możliwościami, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia. W tym kontekście ma znaczenie treść art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. stanowiącego, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy pouczyć zobowiązanego o zastosowaniu kolejnego środka w postaci wykonania zastępczego (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2017 r. II OSK 1021/15, 8 sierpnia 2023 r. II OSK 2673/20). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od powyższej reguły. Mając na względzie treść obowiązku nałożonego na skarżącego, zastosowanie grzywny było środkiem mniej uciążliwym w porównaniu do angażowania przez organ egzekucyjny wykonawcy zastępczego, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że chociaż grzywna w wysokości 10 000 zł nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, to spełnia rolę ekonomicznego zagrożenia, które ma zmotywować skarżącego do wykonania nałożonego decyzją nakazu rozbiórki. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zastosowanie grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnione było długotrwałym niewykonywaniem przedmiotowego obowiązku i biernością zobowiązanego w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego. Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 119, art. 120, art. 121 § 1 i § 2 u.p.e.a. Tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7