III SA/Po 1354/21

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi małoletniej K. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. , wskazując na art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, zwanej dalej ustawą o płatnościach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku małoletniej K. P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. G., o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok: 1) odmówił przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 5 036,25 zł., 2) odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 1 894, 83 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji małoletnia K. P., reprezentowana przez Z. G., wniosła o uchylenie decyzji w całości i przyznanie płatności oraz uchylenie sankcji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła: 1. błędne i wadliwe przyjęcie iż w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności za rok 2020 w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennych twierdzeń, a wniosek o przyznanie dopłat i płatności został złożony w oparciu o dokumenty uzyskane od pracownika ODR oraz pracowników Biura Powiatowego ARMiR w T. , stąd nie może ona ponosić negatywnych skutków ewentualnych błędów ww. osób, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia dokumentów złożonych przez odwołującą; 2. wadliwe i bezzasadne nałożenie sankcji w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nic daje do tego podstaw, albowiem wniosek o przyznanie dopłat i ww. płatności został złożony przez odwołującą w oparciu o dokumenty uzyskane od pracownika ODR oraz pracowników Biura Powiatowego ARMiR w T. , stąd nie może ona ponosić negatywnych skutków ewentualnych błędów ww. osób, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia dokumentów złożonych przez odwołującą; 3. naruszenie art. 77 i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, 4. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującej zapoznania się z aktami sprawy, w tym w szczególności z treścią oświadczeń stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Uzasadniając napisała, że K. P. jest córką J. P., który zmarł 22 września 2019 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I Ns 609/19 spadek po zmarłym nabyły z dobrodziejstwem inwentarza dzieci: K. P. oraz H. P., po 1/2 części każdy z nich. Z uwagi na wiek spadkobierców, tylko córka, K. P., mogła ubiegać się o status producenta rolnego oraz wpis do ewidencji, co jest koniecznym warunkiem do ubiegania się o przejęcie po zmarłym płatności za 2019 r. jak i do pobierania kolejnych płatności. A. P. nie jest spadkobiercą J. P. i nie posiada tytułu prawnego do działek. A. P. dysponuje rzekomym testamentem zmarłego, w którym do całości spadku J. P. powołuje swoje dzieci: H. i K. P. (a więc nie A. P.). A. P. w świetle tego testamentu ma zarządzać częścią spadku - jednak testament ten został zakwestionowany przez odwołującą się, która twierdzi iż jest on nieważny, a postępowanie sądowe w tym zakresie jest w loku. Odwołująca się oceniła, że w tej sytuacji w dalszym ciągu obowiązuje postanowienie Sądu Rejonowego w T. z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I Ns 609/19, A. P., bezpodstawnie użytkuje grunty i nie chce dopuścić odwołującej do posiadania działek, zaś organ powinien opierać się na orzeczeniach sądowych. Decyzją z 12 lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2020 został złożony [...] czerwca 2020 r. Wskazano działki o numerach [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...] powiecie [...], gminie D. miasto, obrębie [...]; działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie [...], powiecie [...], gminie D. miasto, obrębie L. oraz działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie D. miasto, obrębie P.. Podczas weryfikacji wniosku okazało się, że działki o numerach 1, [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały zadeklarowane do płatności również przez innego producenta rolnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Użyte w art. 8 ustawy o płatnościach pojęcie "posiadania" ma treść określoną w art. 336 Kodeksu cywilnego, a w temacie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach istnieje już ugruntowana linia orzecznicza, z której wynika, że wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie rolników, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Dla uzyskania wskazanych płatności należy rolniczo użytkować grunty rolne. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia powinno być ustalenie, który z wnioskodawców na dzień 31 maja 2020 roku jak i całym okresie wegetacyjnym faktycznie władał przedmiotowa nieruchomością, nie tylko w sposób fizyczny, ale również czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać. Dalej organ napisał, że jak wynika z materiału dowodowego K. P. nie była faktycznym użytkownikiem spornych gruntów w 2020 r. Z. G. (przedstawiciel ustawowy K. P.) w piśmie z 04 czerwca 2021 r. napisała, że nie miała szczegółowej wiedzy odnośnie wszystkich działek uprawianych przez J. P. i w związku z tym, wypełniając wniosek o przyznanie płatności za 2020 r. korzystała z pomocy pracowników ODR i Biura ARiMR w T. . To od nich uzyskała dokument (złożony wraz z odwołaniem) zawierający oświadczenie J. P. o powierzchni działek złożony w ARiMR w T. w 2019 r. i w oparciu o ten dokument, z pomocą pracowników Agencji, wypełniła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Organ ocenił, że odwołująca starała się wykazać, że jest właścicielem opisywanych działek, nie zaś to, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Natomiast w przypadku przyznania płatności nie jest istotny zarówno moment złożenia wniosku o przyznanie płatności jak również kto jest właścicielem deklarowanych terenów, a jedynie faktyczne władanie deklarowanymi gruntami. Organ zaznaczył przy tym, że jego zadaniem nie jest rozstrzyganie sporów między rolnikami, a jedynie ocena, czy odwołująca się spełnia warunki wynikające z przepisów Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła małoletnia K. P., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, Z. G., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, tj.: 1. naruszenie prawa i błędne przyjęcie iż w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności za rok 2020 w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennych twierdzeń, a wniosek o przyznanie dopłat i płatności został złożony w oparciu o dokumenty uzyskane od pracownika ODR oraz pracowników Biura Powiatowego ARMiR w T. , stąd skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków ewentualnych błędów ww. osób, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia dokumentów złożonych przez skarżącą; 2. naruszenie prawa i wadliwe uznanie za zasadne nałożenie sankcji w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nic daje do tego podstaw, albowiem wniosek o przyznanie dopłat i ww. płatności został złożony przez odwołującą w oparciu o dokumenty uzyskane od pracownika ODR oraz pracowników Biura Powiatowego ARMiR w T. , stąd nie może ona ponosić negatywnych skutków ewentualnych błędów ww. osób, a ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia dokumentów złożonych przez skarżącą; 3. naruszenie art. 77 i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia; 4. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującej zapoznania się z aktami sprawy, w tym w szczególności z treścią oświadczeń stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 25 lutego 2021 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Organy stwierdziły, że aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować, zaś skarżąca – zdaniem organów obu instancji, nie była faktycznym użytkownikiem spornych gruntów w 2020 roku. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 77, art. 10 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z lekturą decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest słuszne i nie narusza przepisów wskazanych w skardze. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów K.p.a. wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 K.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, zatem obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestę stanowi to, czy skarżąca posiada grunty w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, a więc dokonanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów czy decydowania o innym ich przeznaczeniu. Sąd zaznacza, że na temat posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu przepisów regulujących płatności ze środków unijnych, jako warunku ich przyznania, istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest udzielenie płatności tym rolnikom, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, bowiem pojęcie to nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach. Przy jego rozumieniu także na gruncie niniejszej sprawy, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352), co słusznie uwzględniły orzekające w sprawie organy. W obowiązującym stanie prawnym, pojęcie posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 07 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach (art. 8) należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, gdyż beneficjentem tej pomocy jest ten posiadacz gruntu, który użytkuje go rolniczo. Natomiast ustalenie, czy wnioskodawca prowadzi on faktyczną działalność rolniczą na deklarowanych działkach rolnych należy poczynić na tle całokształtu okoliczności sprawy. Sąd stwierdza, że w sprawie nie zostało wykazane, że beneficjentem płatności powinna być małoletnia skarżąca. Przedstawicielka ustawowa powołuje się na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w T. z 18 grudnia 2019 r., I Ns 609/19 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. (kserokopia załączona do odwołania) oraz kwestionuje sporządzenie notarialnego testamentu, w dacie 08 lutego 2019 r., przez J. P. (k. 6-9 i nast. akt I instancji). Sąd stwierdza, że skarżąca dowodzi bardziej tego, że jest właścicielem opisywanych działek, nie zaś tego, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Z. G. przyznała zresztą w odwołaniu jak i w skardze, że nie miała szczegółowej wiedzy odnośnie wszystkich działek uprawianych przez J. P. i wypełniając wniosek korzystała z pomocy pracowników Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ODR) i ARiMR w T. . Stwierdzić należy, że co do zasady, osoba która nie ma wiedzy o ilości i położeniu działek - nie użytkuje ich rolniczo. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie czy A. P. ma prawo do użytkowania spornych działek, które wykonuje i czy przysługuje mu prawo do uzyskania płatności. Niniejsza sprawy dotyczy wniosku małoletniej skarżącej i jak wskazała jej matka K. P. nie jest ona dopuszczana do użytkowania działek przez A. P.. Z tego wynika, że nie użytkuje ich rolniczo, a w złożonym wniosku, w pkt 5 oświadczeń podała, że na zadeklarowanych we wniosku gruntach prowadzi działalność rolnicza przez cały rok, czemu sama zaprzeczyła w skardze. . Sąd podkreśla, że zadaniem organów ARiMR nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy rolnikami. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tego też względu Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., skargę oddalił.