I OW 177/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem D. a Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. W. w sprawie przyznania pomocy w formie ogrzewania i zasiłku rzeczowego w formie codziennego posiłku oraz zakupu gazu postanawia wskazać Burmistrza D. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z 3 listopada 2021 r. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza D., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej ppsa, oraz art. 101 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.,) zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem D. a Burmistrzem W. przez wskazanie Burmistrza W. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. W. z 17 września 2021 r. o przyznanie pomocy w formie ogrzewania i zasiłku rzeczowego w formie codziennego posiłku oraz zakupu gazu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D., do którego strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy, z uwagi na fakt, że K. W. przebywa od ponad [...] lat w J. gm. W. z zamiarem stałego pobytu, o czym świadczy fakt złożonego wniosku o zameldowanie w gminie W., postanowieniem z [...] września 2021 r. przesłał wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jako organowi właściwemu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. odesłał dokumenty przy piśmie z 8 października 2021 r. Jak wyjaśniono w dalszej części uzasadnienia wniosku Burmistrza D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, K. W. od ponad [...] lat zamieszkuje na terenie gminy W. Mieszka w campingu tzw. domku holenderskim, który jest urządzony, czysty, zadbany i wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Strona nie posiada źródła dochodu. Nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Zgodnie z orzeczeniem z [...] lipca 2021 r. K. W. został zaliczony do osób niepełnosprawnych o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. K. W. dobrowolnie wymeldował się ze stałego miejsca pobytu w D. i wyprowadził się do miejscowości J. na teren gminy W. Podczas rozmowy poinformował, że na stałe chce osiedlić się w tamtejszej gminie. Ze zgromadzonych dokumentów (przeprowadzonych wywiadów środowiskowych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W.) wynika, że K. W. na stałe przebywa w miejscowości J. i nie planuje powrotu na teren gminy D. Tam stworzył centrum swoich spraw życiowych: robi zakupy, ma bezpośredni kontakt z pracownikiem socjalnym, koncentruje w tej gminie swoją aktywność życiową. Tam także ubiega się o przyznanie lokalu komunalnego. Do podania K. W. dołączył oświadczenie z 21 września 2021 r. wyjaśniające sytuację dotyczącą jego zamieszkania w J. gm. W. oraz wniosek G. W. złożony w Urzędzie Miejskim w W. w dniu 16 września 2021 r. o zameldowanie na pobyt stały męża K. W. pod adresem J., [...] W. Burmistrz W. prowadzi obecnie postępowanie w sprawie zameldowania K. W. w J. Wnioski o pomoc strona składa do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W związku z tym wskazano, że Gmina W. jest miejscem stałego pobytu K. W. i zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej i art. 25 i nast. kc, to Burmistrz Gminy W. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K. W. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., wniósł o oddalenie wniosku Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. i wskazanie, że właściwym organem do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie ogrzewania, zasiłku rzeczowego w formie codziennego posiłku i zakupu gazu jest Burmistrz D. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono m.in., że K. W. pozostaje w związku małżeńskim z G. W. Ma dwie dorosłe córki, z którymi utrzymuje regularne kontakty. Jest osobą bezdomną, ostatni adres zameldowania posiadał w gminie D. ul. [...], D., gdzie zamieszkiwał wraz z żoną. W dokumentacji medycznej, fakturach zakupu leków oraz w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano adres stałego pobytu i korespondencji także w D. przy ul. [...]. Wnioski o pomoc, o które występuje, każdorazowo wysyłane są z Gminy D. Z informacji posiadanych z urzędu przez tutejszy organ wynika, że wnioskodawca nie przebywa pod wskazanym adresem, ani nie jest tam zameldowany. W ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniowano pojęcia miejsce zamieszkania. Zgodnie więc z zasadą jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 o pomocy społecznej w zw. z art. 25 kc o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Ze znanego organowi stanu faktycznego, wnioskodawca nie spełnia żadnej z powyższych przesłanek. W rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej wnioskodawca jest osobą bezdomną (tj. osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności). Z uwagi na to, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały K. W. jest gm. D. ul. [...], organem właściwym do rozpatrzenia sprawy udzielenia świadczeń z pomocy społecznej jest Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. Bezspornym jest, że K. W. od około 2 lat nieregularnie przebywa w miejscowości J., w campingu z cienkiej blachy, skromnie urządzonym, bez wygód. Ciężko jest sobie wyobrazić mieszkanie zimą bez ogrzewania, bez bieżącej wody. Domek campingowy można uznać za dobre miejsce do odpoczynku w okresie letnim, a nie całorocznym, jak K. W. niejednokrotnie oświadczał, nie jest możliwy pobyt w okresie zimowym bez ocieplenia, ponieważ woda zimą zamarza i nie ma możliwości dogrzać campingu za pomocą piecyka gazowego, którym jedynie dysponuje. Jednakże ww. campingu z uwagi na przeznaczenie do krótkotrwałego pobytu osób, nie można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.). K. W. swoje podstawowe potrzeby w zakresie higieny - jak sam przyznaje - załatwia w D. w mieszkaniu spółdzielczym, w którym był zameldowany do [...] października 2019 r. Faktem jest że K. W. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza W. o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jednak ww. nie spełnia warunków wynikających z przepisów o zakwalifikowaniu się na listę osób oczekujących na mieszkanie i przydział lokalu mieszkalnego, o czym został poinformowany. Ponadto dnia 16 września 2021 r. strona złożyła wniosek o zameldowanie na pobyt stały w Urzędzie Miejskim w W. Zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w związku z rozbieżnościami w zeznaniach zainteresowanego, dlatego nie podjęto jeszcze decyzji w tej sprawie. Zdaniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. uznanie Burmistrza Gminy D., że centrum życiowe K. W. mieści się w Gminie W. jest nadinterpretacją, trudno bowiem uznać informacje zawarte we wniosku, że robienie zakupów w miejscu pobytu, czy kontakt z pracownikiem socjalnym, to są działania świadczące o tym, że strona ma tu swoje centrum życiowe. To właśnie Gmina D. jest miejscem gdzie K. W. załatwia większość swoich spraw między innymi: leczy się w tamtejszych placówkach służby zdrowia, ubezpieczony zdrowotnie jest przy świadczeniu żony, bywa często na terenie gminy D., to tamtejszy też ośrodek pomocy społecznej do tej pory udzielał mu świadczeń z pomocy społecznej. Ostatnim miejscem zameldowania K. W. była miejscowość D. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że ośrodkiem życiowych spraw wnioskodawcy nadal pozostaje miejscowość D. Jeszcze w miesiącu czerwcu 2021 r. złożył on wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności według właściwości wynikającej z zamieszkiwania w D. W pismach kierowanych do MOPS w W., K. W. wskazuje, że "holenderka", w której przebywa w okresie letnim nie nadaje się do całorocznego zamieszkiwania. W związku z tym, że obecnie temperatury spadły poniżej zera i występują opady śniegu, należy uznać, że aktualne jest wcześniejsze twierdzenie wnioskodawcy i nie może on obecnie mieszkać we wskazanym we wniosku miejscu. W świetle powyższych okoliczności, właściwość miejscową gminy należy ustalić na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej, tj. według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie lub ostatniego meldunku. Skoro ostatnim miejscem zameldowania K. W. na pobyt stały była Gmina D. to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy jest Burmistrz Gminy D. Nawet nie traktując K. W. jako bezdomnego, ze względu na koncentrację potrzeb życiowych właściwą w sprawie jest również Gmina D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Burmistrzem D. a Burmistrzem W., bowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku K. W. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast art. 101 ust. 2 stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy stanowi, że za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ze stanu faktycznego sprawy, przedstawionego przez organy, wynika że domek campingowy (domek holenderski), w którym przebywa ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej K. W., nie zalicza się do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W sprawie zostało również ustalone, że K. W. nie posiada aktualnego adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Natomiast ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była gmina D. W związku z tym należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim adresem zameldowania K. W. była gmina D. a zatem, organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Burmistrz D. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 64 § 3, art. 15 § 2 w zw. z art. 4 i art. 193 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.