I SAB/Wa 453/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. T. i A.T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczeń 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]- w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. T. i A. T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2021 r. P. T. i A. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu 2 stycznia 2019 r. skarżący na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wnieśli o wydanie zaświadczeń potwierdzających, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w odniesieniu do części nieruchomości związanej z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego (garażu) w udziale [...] części. Po wniesieniu przez skarżących ponaglenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdziło przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania i zobowiązało organ do wydania żądanych zaświadczeń w terminie do dnia 30 września 2021 r. W złożonej do Sądu skardze na bezczynność skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczeń w terminie 7 dni, stwierdzenie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu ich wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 złotych i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiał wydanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pomimo, że tryb wydawania zaświadczeń ma charakter postępowania uproszczonego, Prezydent podjął szereg czynności i przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania zaświadczeń zgodnie z wnioskiem skarżących. Powyższe okoliczności jak również duża ilość wydawanych zaświadczeń spowodowały, że niemożliwe było rozpatrzenie wniosku skarżących w ustawowym terminie. Obecnie zaś trwa proces przygotowania stosownych zaświadczeń. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymali stanowisko przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponadto, w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku skarżących z [...] stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczeń potwierdzających, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz.U. 2020 r. poz. 2040), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 4 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane odpowiednio przez burmistrza lub prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 3 ustawy). Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Powołany art. 4 szczegółowo zatem reguluje kwestie wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i treści tego zaświadczenia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezydent nie zakończył przedmiotowej sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących z 2 stycznia 2019 r. o wydanie zaświadczeń. Od tej daty, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął bieg terminu do załatwienia sprawy określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. – tj. 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ stosownego wniosku. Tymczasem do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał stosownych zaświadczeń ani też nie odmówił ich wydania, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że po złożeniu przez skarżących ponaglenia, organ pismem z [...] sierpnia 2021 r. poinformował, że zaświadczenia zostaną wydane w ciągu miesiąca. Jednak jak wynika z akt sprawy z tego zobowiązania się nie wywiązał. W opisanych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie dotyczącej wydania zaświadczeń wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Przy tym art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru zwłoki Sąd uwzględnił okres przekroczenia terminu na wydanie przedmiotowego zaświadczenia i charakter prowadzonej przez organ sprawy, w tym okoliczność, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia nie wymaga co do istoty prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia dowodów. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność podaną w odpowiedzi na skargę, że stosowne zaświadczenia są w niniejszej sprawie przygotowywane. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Oddalenie skargi w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej nastąpiło na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.