II SA/Gd 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek- Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta decyzją z dnia 12 maja 2010 r., nr [..], zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez A. na terenie zakładu w K. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 września 2010 r., nr [..], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r., nr [..]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kwestia udziału stron w postępowaniu zwykłym nie podlega weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, lecz w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że B. J. nie powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 12 maja 2010 r., nr [..] i nie ma interesu prawnego w żądaniu unieważnienia tej decyzji, a postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji może zainicjować tylko wniosek uprawnionej osoby mającej interes prawny. Z wnioskiem tym może wystąpić tylko osoba, która była stroną w postępowaniu administracyjnym, zakończonym danym orzeczeniem, bądź każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, o czym mowa w art. 28 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2010 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 16 września 2010 r. Skarga B.J. na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 59/11. Rozpoznając wniosek skarżącej decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2010 r., nr [..], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r., nr [..], zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez A. na terenie zakładu w K. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2019 r. Kolegium pozostawiło wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania ze względu na nieusunięcie braków formalnych wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2019 r., nr [..], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr [..], o umorzeniu postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wskazała, że ze względu na bezprawne działania Starosty i Kolegium w sprawie bazy w K. zażądała ona wyłączenia Kolegium od orzekania w sprawie i wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji bezstronnego organu do rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że B. J. uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 435/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że Kolegium uznało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że 7-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął skarżącej bezskutecznie w dniu 5 lutego 2020 r., albowiem z uchybieniem tego terminu dopiero w dniu 6 lutego 2020 r. nadała ona wskazany wniosek na adres organu. Sąd uznał, że Kolegium wadliwie dokonało weryfikacji terminowości wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy zastosowaniu 7-dniowego, a nie 14-dniowego terminu, który nie wynika z art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 17 maja 2021 r. wydało orzeczenie zatytułowane "postanowienie", w którym orzekło o "utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia". Kolegium wskazało, że orzeczenie zapadło po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B. J. od "postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2019 r., [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2018 r., [..], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [..], z dnia 16 września 2010r.". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Kolegium powołało się na treść art. 156 § 1 k.p.a. i wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie występują żadne z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, więc nie było możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznano za prawidłowe. Ponadto, podkreślono, że w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie wskazała żadnych zarzutów merytorycznych. Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. B. J. złożyła wniosek o uzupełnienie dwóch postanowień z dnia 17 maja 2021 r. o sygnaturach: [..] i [..], o sygnatury i daty decyzji Starosty dla wytwórni asfaltu (B.) oraz bazy odpadów i kruszywa w K. W skardze na powyższe postanowienie B. J. zarzuciła, że rozstrzygnięcie to nie określa przedmiotu postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wezwała Kolegium do usunięcia wady orzeczenia pismem z dnia 16 czerwca 2021 r., jednakże organ nie usunął wady. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że Kolegium nie odniosło się do żadnego z zarzutów nieważności pozwoleń Starosty, ani do zarzutu niedopuszczalności odmowy weryfikacji legalności pozwoleń środowiskowych dla wytwórni asfaltu i składowiska odpadów z bazą kruszywa, udzielonych przez Starostę jako organ nieuprawniony. W ocenie skarżącej, w sprawie ma miejsce nieważność orzeczeń Kolegium z art. 156 k.p.a., tj. brak podstaw prawnych do odmowy kontroli legalności decyzji Starosty dla bazy w K. i brak podstaw prawnych do wydania decyzji przez Starostę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek merytorycznych zarzutów względem zaskarżonego postanowienia, jak również nie wyjaśniła, w oparciu o jakie przesłanki ustawowe domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia, którego dotyczyło postępowanie. Kolegium podtrzymało wniosek, że w sprawie nie wystąpiła jakakolwiek podstawa do stwierdzenia nieważności. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 26 lipca 2021 r. wezwano Kolegium do nadesłania m.in. postanowienia z dnia 20 września 2019 r. nr [..], bowiem w aktach administracyjnych znajdowała się decyzja z tej daty i o tym samym numerze. W odpowiedzi z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ wyjaśnił, że nie jest możliwe uczynienie zadość wezwaniu Sądu z uwagi na fakt, że Kolegium dysponuje jedynie decyzją z dnia 20 września 2019 r. nr [..] oraz wnioskiem B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 20 września 2019 r. nr [..]. Organ stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie z dnia 17 maja 2021 r., nr [..], wadliwie powołał się na postanowienie zamiast na decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 239), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2021 r. nr [..], utrzymujące w mocy orzeczenie tego organu z dnia 20 września 2019 r., nr [..]. Przy czym jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, orzeczenie z dnia 20 września 2019 r. to postanowienie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy oraz z wyjaśnieniem organu z dnia 2 sierpnia 2021 r. wynika, że orzeczenie z dnia 20 września 2019 r. stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną. Na wstępie wyjaśnić należy, że bezspornie przedmiotem postępowania Kolegium był wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 31 sierpnia 2018 r. [..]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie przyjęło formę postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 20 września 2019 r., podczas, gdy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionowano decyzję Kolegium z dnia 20 września 2019 r. Kolegium bez wątpienia nieprawidłowo nadało swojemu rozstrzygnięciu nazwę postanowienia, jak również nieprawidłowo powołało się w jego treści na postanowienie tego organu z dnia 20 września 2019 r., pomimo iż Kolegium powinno było nadać swojemu rozstrzygnięciu nazwę decyzji administracyjnej, a w jej treści odnieść się do swojej decyzji z dnia 20 września 2019 r. Powyższy błąd, którego popełnienie w piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2021 r. potwierdził organ, nie stanowi jednak takiego naruszenia przepisów, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie natomiast z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisanych wyżej elementów zabrakło. Jego uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do przytoczenia treści art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie, żadna ze wskazanych tam przesłanek nieważnościowych nie występuje. Kolegium w istocie nie rozpoznało wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 31 sierpnia 2018 r. Nie odniosło się do zawartych w nim twierdzeń i sformułowanych żądań. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Zasadę tą stosuje się odpowiednio przy rozpoznawaniu wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czego z powodu błędnego stanowiska Kolegium, w niniejszej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17). W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8). W świetle powyższego opisany wyżej sposób procedowania doprowadził do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez jej rozpoznania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że uchybienie proceduralne organu ponownie rozpoznającego sprawę powoduje, że tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji. To jednak, jak wyżej wskazano, nie jest rolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 200 zł, stanowiącej uiszczony wpis sądowy od skargi.