VII SA/Wa 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a"), w związku z pismem Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] z 4 listopada 2021 r., zatytułowanego jako odwołanie od pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.z.z.l.") – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB). Pismem z 22 stycznia 2021 r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka" bądź "skarżąca") z 14 grudnia 2020 r., nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. w celu realizacji inwestycji budowy: Centrum Leczenia i Rehabilitacji Powikłań po COVID-19 na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], Oddziału Rehabilitacji powikłań po COVID-19 na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...] w [...], Oddziału Rehabilitacji Powikłań po COVID-19 na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...], zmiany sposobu użytkowania całości nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. [...] w [...] oraz całości nieruchomości położonej na działce nr ewid [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z 4 listopada 2021 r. Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz odwołanie od ww. pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...]. Dokonując wstępnej oceny "odwołania" skarżącej Spółki GINB przypomniał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy więc od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi również w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona kwestionuje pisemne stanowisko organu pierwszej instancji, stanowiące odpowiedź na jej wniosek. Spółka zakwestionowała pismo Wojewody [...] z [...] stycznia 2021r., znak: [...], dotyczące sytuacji opisanej w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l., na mocy którego, Wojewoda może wyrazić zgodę na odstąpienie – w okresie ogłoszenia stanu epidemii – od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, tj. np. Prawa budowlanego przy budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112). GINB zauważył, że powyższy przepis nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Przepis nie przewiduje również, aby wojewoda był zobligowany do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawowych, nawet jeśli zachodzą przesłanki określone w ww. art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. W ocenie GINB, norma wyrażona w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. nadała wojewodzie szczególny rodzaj uprawnienia do przyznawania w warunkach zagrożenia epidemicznego lub epidemii przywileju realizacji inwestycji budowlanych z pominięciem obowiązujących rygorów ustawowych, które to uprawnienie ma charakter prerogatywy. Działanie w ramach prerogatywy nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. ("Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco"), a zatem nie jest również zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2017 r" sygn. akt IV SA/Wa 1274/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zdaniem GINB, z powyższego wynika, że zaskarżone pismo Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nie ma charakteru decyzji, w szczególności nie jest decyzją, od której służyłoby odwołanie. Tym samym niemożliwe jest jego zaskarżenie w trybie przewidzianym dla odwołań. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. Przepis ten ustanawiając bezwzględnie obowiązującą normę prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi zaś rażące naruszenie prawa. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że skoro od pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], nie przysługuje odwołanie, to skarżąca nie mogła uchybić terminowi do wniesienia odwołania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu GINB zarzuca: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, iż ze względu na fakt, że pismo Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. znak [...] nie ma charakteru decyzji, nie przysługuje wobec niego żaden środek zaskarżenia, to jest wyrażoną w art. 15 k p a. zasadę dwuinstancyjności, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uprawnienia Wojewody w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. dotyczą również badania merytorycznych podstaw wniosku, gdy tymczasem powinny ograniczać się wyłącznie do ustalenia istnienia legitymacji po stronie podmiotu ubiegającego się o zgodę na odstępstwa od przepisów prawa budowalnego i przepisów planistycznych. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie lub zmianę w całości zaskarżonego postanowienia GINB. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, akt administracyjny powinien zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach prawnych, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania aktu, elementy dodatkowe wyznaczone w przepisach szczególnych. Dodatkowo prawo do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach zawartych w akcie administracyjnym, winno wynikać wprost z przepisów prawa materialnego. Czynności organów administracyjnych, choćby zaledwie w części nie spełniające powyższych wymogów, stanowią tzw. "nieakty" czyli czynności pozornie tworzące wrażenie aktów administracyjnych, ale podejmowane przez organy niewłaściwe z pominięciem procedury wydawania. Nie wiążą one adresata i nie przysługuje im domniemanie ważności. Zdaniem skarżącej z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Poza tym, organy obu instancji bezpodstawnie wkroczyły w taki zakres merytorycznego badania sprawy, który wykracza poza ustawowo przyznane im kompetencje a przez to bezpodstawnie odmówiły udzielenia wnioskowanej zgody. Skarżąca wskazuje, że zgodnie z treścią przepisów leżących u podstaw skierowania wniosku, jego merytoryczne badanie przez organ I instancji winno ograniczyć się wyłącznie do ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy, legitymacji do jego skierowania. Legitymacja do skierowania wniosku wynika zaś ze statusu prawnego wnioskodawcy. Dla podmiotów leczniczych oraz innych wskazanych w treści powoływanych przepisów, na czas trwania zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, ustawodawca udzielił blankietowej zgody na wszelkie odstępstwa od przepisów prawa budowalnego i przepisów planistycznych. Zakres odstępstw nie został w żaden sposób przedmiotowo ograniczony, nie podlega również badaniu merytorycznemu. Z wnioskiem o udzielenie odstępstw wnioskodawca nie jest obligowany do złożenia dokumentacji projektowej ani też szczegółowego jej opisu, stąd też w trybie badania wniosku, organ l instancji nie ma możliwości badania ich merytorycznego zakresu. Ze względu na stan zagrożenia epidemiologicznego lub stan epidemii, ze względu na cel, jakiemu ma służyć inwestycja i status prawny wnioskodawcy, postępowanie ma charakter uproszczony i winno ograniczać się wyłącznie do badania wniosku w oparciu o posiadane przez tenże organ informacje, czyli wyłącznie badanie statusu prawnego wnioskodawcy w oparciu o prowadzone przez Wojewodę rejestry podmiotów leczniczych. Każdorazowo wyjście poza wskazany wyżej zakres badania, stanowić będzie naruszenie przepisów prawa i przejaw niedozwolonej uznaniowości. Brak kryteriów i warunków, które wnioskodawca musi spełnić aby wniosek został uwzględniony, ogranicza więc możliwości decyzyjne organu. Poza faktem, iż zaskarżony akt administracyjny wyraża niczym nieuzasadnioną swobodę i dowolność, narusza obowiązujące normy prawne również w tym zakresie, że pozbawia stronę możliwości zweryfikowania motywów leżących u jego podstaw, jak również możliwości poddania go instancyjnej kontroli. Takie działanie stanowi rażący przejaw naruszenia podstawowych przepisów prawa i również z tego względu, wniesiona skarga winna zostać uwzględniona w całości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną orzeczenia GINB stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ II instancji przyjął, że oparcie dla zastosowania ww. przepisu stanowi wykładnia art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. Unormowanie to przewiduje, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r" poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Sąd w całości podziela stanowisko GINB, że wskazanej w ww. normie prawnej zgody na stosowanie odstępstw nie powinno się odnosić do rozstrzygnięcia podejmowanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Powoduje to, że sprawa udzielenia tego rodzaju zgody nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, jak błędnie przyjmuje strona w złożonej skardze. Wymaga przypomnienia, że przez formę prawną działania administracji w nauce prawa administracyjnego uznaje się wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s.138). Najbardziej charakterystyczną z prawnych form działania administracji jest niewątpliwie decyzja administracyjna, niemniej nie pozostaje ona jedyną, która prowadzi do wywołania skutku prawnego na mocy aktywności podjętej przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 ww. ustawy warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak zatem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, taki wniosek sprawia, że w przypadku wystąpienia w podaniu o zgodę z powołaniem się na dyspozycję omawianego art. 46c ust. 3 sposób załatwienia tego podania może zostać poddany kontroli sądowej li tylko na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie pozostawania organu w bezczynności, w ramach której w konsekwencji możliwe jest skorzystanie przez Sąd z instrumentów zwalczania tego stanu określonych w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21, CBOSA). Wobec powyższego, Sąd uznaje za trafny ten kierunek poglądów, zgodnie z którym, z przywołanego przepisu 46c ust. 3 u.z.z.z.l., ani innych przepisów tej ustawy nie wynika, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. W ocenie Sądu, wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego nie można powiązać zgody udzielanej przez wojewodę z formą decyzji administracyjnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2019 r., I OSK 2268/18, CBOSA i przywołane w nim orzeczenia, wszystkie na: CBOSA). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Powyższe nie oznacza, że omawianym przypadku w ogóle nie istnieje podstawa materialnoprawna zobowiązująca organ do podjęcia pewnego działania i uzewnętrznienia jego woli co do praw i obowiązków wnioskodawcy. Podstawę taką stanowi przepis art. 46c ust. 3 ww. ustawy. Tym niemniej – jak już wyjaśniono – nie jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze aktów prawnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w formie postanowienia bądź decyzji, od których służy wnioskodawcy prawo do wniesienia środka zaskarżenia do organu wyższej instancji. Organ I instancji prawidłowo zatem pismem z 22 stycznia 2021 r. powiadomił wnioskodawcę o niemożności wyrażenia przedmiotowej zgody, z uwagi na ustalenie, że nie jest on jednym z podmiotów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l., a tym samym, że nie był on w ogóle uprawniony do ubiegania się o odstępstwo przewidziane w tej normie prawnej. Za całkowicie chybioną uznać przy tym trzeba argumentację zaprezentowaną w skardze, jakoby "organy obu instancji bezpodstawnie wkroczyły w taki zakres merytorycznego badania sprawy, który wykracza poza ustawowo przyznane im kompetencje a przez to bezpodstawnie odmówiły udzielenia wnioskowanej zgody". Kontroli Sądu poddane zostało bowiem rozstrzygnięcie procesowe (formalnoprawne) GINB, w którym organ ten w żaden sposób nie dokonywał merytorycznej oceny wniosku skarżącej. GINB wskazał jedynie, że skoro przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewidują dla wyrażenia (bądź odmowy) zgody przez Wojewodę, o której mowa w art. 46c ust. 3 tej ustawy, formy decyzji administracyjnej, to skarżącej nie przysługuje w tym przypadku możliwość zaskarżenia takiego stanowiska organu wojewódzkiego. Przy tak przyjętym poglądzie, który jak już wyjaśniono, tutejszy Sąd w pełni podziela, organ zasadnie zastosował w sprawie dyspozycję art. 134 k.p.a. Skarżąca podnosi ponadto w skardze, że organ I instancji powinien był ograniczyć się wyłącznie do ustalenia istnienia po stronie Spółki legitymacji do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo określone w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. Pomijając nieadekwatność tak formułowanych zarzutów do przedmiotu i charakteru kontrolowanego rozstrzygnięcia GINB, tutejszy Sąd jedynie na marginesie powyższych rozważań pragnie zauważyć, że u podstaw odmowy udzielenia przedmiotowej zgody przez Wojewodę [...] legło właśnie przyjęcie przez ten organ, że skarżąca nie jest podmiotem, o którym mowa w ww. przepisie. Organ wojewódzki w piśmie z 22 stycznia 2021 r., znak: [...], nie dokonywał bowiem merytorycznej oceny wniosku skarżącej, lecz uznał, że nie pochodzi on od podmiotu uprawnionego do wystąpienia z zawartym w nim żądaniem. W konsekwencji powyższego, Sąd badając sprawę nie stwierdził naruszenia przez GINB przepisów postępowania administracyjnego oraz norm prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.