VII SAB/Wa 163/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji oddala skargę Pismem z 20 lipca 2021 r. Niepubliczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: GINB) w związku z niezałatwieniem w terminie wniosków skarżącej z 14 grudnia 2020 r. o wyrażenie zgody na realizację inwestycji w postaci: 1) Oddziału Rehabilitacji Powikłań po Covid-19 na nieruchomości przy ul. P. w L., 2) Oddziału Rehabilitacji Powikłań po Covid-19 na nieruchomości przy ul. J. w L., 3) zmiany sposobu użytkowania całości nieruchomości położonej w L. przy ul. J., a także nieruchomości położonej w J. przy ul. S. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie, jak też stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pismem z 14 grudnia 2020 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.z.c.z., w celu realizacji inwestycji w postaci: 1) [...] na nieruchomości przy ul. J. w L., 2) Oddziału Rehabilitacji Powikłań po Covid-19 na nieruchomości przy ul. P. w L., 3) Oddziału Rehabilitacji Powikłań po Covid-19 na nieruchomości przy ul. J. w L., 4) zmiany sposobu użytkowania całości nieruchomości położonej w L. przy ul. J. i nieruchomości położonej w J. przy ul. S. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z 22 stycznia 2021 r. znak [...] Wojewoda [...] poinformował wnioskodawcę, że nie wyraża zgody na wskazane przez nią odstępstwo. Pismem z 27 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy w odpowiedniej formie prawnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym sprawy budowy [...] na nieruchomości przy ul. J. w L. Pozostałe wnioski pozostały bez załatwienia, w związku z czym pismem z 7 maja 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie. GINB odpowiadając skarżącej na ww. ponaglenie w piśmie z 15 czerwca 2021 r. wskazał, że forma wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o której mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Ma ona charakter promesy. Zauważył również, że ponaglenie przysługuje, gdy doszło do uchybienia terminom załatwienia sprawy administracyjnej, gdy tymczasem pismo z 14 grudnia 2020 r. nie stanowiło wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, w których znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. Gdyby nawet uznać, że w omawianej sprawie ponaglenie przysługuje, to, jak wskazał GINB, żądanie skarżącej zostało rozpatrzone postanowieniem Ministra Zdrowia z [...] marca 2021 r. znak: [...], co wyczerpuje możliwość wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 37 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z treścią, formą i argumentacją zawartą w treści powołanego pisma. W odpowiedzi na skargę na bezczynność GINB w sprawie prowadzonego postępowania z wniosków o wyrażenie zgody na realizację inwestycji organ przedstawił tok podejmowanych czynności i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie wniesione pismem z 7 maja 2021 r., które poprzedzone zostało dwoma innymi pismami określonymi jako ponaglenia (pisma z 27 stycznia 2021 r. i 4 maja 2021 r.), w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać za równoważne spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., umożliwiającego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność GINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje równocześnie, że dopuszczalne jest uczynienie przedmiotem skargi na bezczynność czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w następstwie wystąpienia przez podmiot zainteresowany z wnioskiem o wyrażenie zgody opisanej w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. Zakres przedmiotowy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na to zezwala. Wskazany wyżej przepis stanowi, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem Sądu, wskazanej zgody na stosowanie odstępstw nie powinno się odnosić do rozstrzygnięcia podejmowanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Powoduje to, że sprawa udzielenia tego rodzaju zgody nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, jak błędnie przyjmuje strona w złożonej skardze. Wymaga przypomnienia, że przez formę prawną działania administracji w nauce prawa administracyjnego uznaje się wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s.138). Najbardziej charakterystyczną z prawnych form działania administracji jest niewątpliwie decyzja administracyjna, niemniej nie pozostaje ona jedyną, która prowadzi do wywołania skutku prawnego na mocy aktywności podjętej przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki wniosek sprawia, że w przypadku wystąpienia w podaniu o zgodę z powołaniem się na dyspozycję art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. sposób załatwienia tego podania może zostać na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poddany kontroli sądowej w zakresie zarzucanego organowi pozostawania w bezczynności, w ramach której w konsekwencji możliwe jest skorzystanie przez Sąd z instrumentów zwalczania tego stanu określonych w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Poddając we wskazanych ramach prawnych ocenie zarzuty sformułowane w złożonej skardze, nie może budzić wątpliwości zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, GINB nie pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności w związku z niezałatwieniem w terminie wniosków skarżącej z 14 grudnia 2020 r. o wyrażenie zgody na realizację inwestycji zlokalizowanych na nieruchomościach przy ul. P., ul. J. i ul. Jana K. w L. oraz przy ul. S. w J. Nie może podlegać zakwestionowaniu bowiem to, że GINB nie pozostawał właściwy rzeczowo w świetle art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z. do rozpoznania podania skarżącej z 14 grudnia 2020 r., jako że kompetencja do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów wymienionych w ww. przepisie została przyznana przez ustawodawcę właściwemu miejscowo wojewodzie - w rozpoznawanym przypadku Wojewodzie [...]. Zarzut niepodjęcia wnioskowanych aktów nie mógł zostać skutecznie przypisany GINB jako organowi wyższego stopnia względem wojewody w zakresie wykonywania zadań administracji architektoniczno-budowlanej (art. 80 ust. 1 p.b.), jeżeli, po pierwsze, w rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wcześniej ujawnionych nie mogło być mowy o "toku instancji" w rozumieniu, jakie temu pojęciu przypisują przepisy k.p.a., a po drugie, gdyby nawet taki układ procesowy istniał, to odstąpienie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy nie przenosi nigdy na organ instancyjnie wyższy kompetencji do załatwienia sprawy. W świetle tego ostatniego wniosku objęcie skargą "bezczynności organu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego" i zamieszczenie w skardze żądania zobowiązania tego organu "do wydania decyzji w terminie" pozostawało w całości nieuprawnione, albowiem już u podstaw konstrukcji tak sformułowanego przedmiotu skargi i związanych z nim żądań leżało błędne przekonanie, że zarzucana GINB bezczynność pozostaje w procesowej łączności z jej wnioskiem z 14 grudnia 2020 r. i na tej podstawie GINB mógł go rozpoznać, a jeżeli to nie nastąpiło, to wadliwość tę powinien "naprawić" Sąd w trybie zobowiązania organu do wydania żądanego aktu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do oceny celu, jaki przyświeca stronie wnoszącej skargę ani określania zamiaru, który wiąże się z nadaniem skardze określonego jej przedmiotu. Jeżeli jednak skarżąca jest przekonana, a tak wskazuje w poddanej ocenie Sądu skardze na bezczynność GINB, że spełnione w jej przypadku zostały trzy konieczne przesłanki udzielenia zgody, tj. inwestycja polega na robotach wymienionych w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.c.z., inwestorem jest jeden z podmiotów uprzywilejowanych wymienionych w ustawie, a ponadto roboty mają służyć przeciwdziałaniu epidemii, to zarzut odstąpienia od rozpatrzenia jej podania, pozostawiając na boku w tym miejscu procesową formę w jakiej miałoby to nastąpić, powinien być skierowany do tego organu, do którego skarżąca faktycznie złożyła wniosek, który, zdaniem jej, nie został właściwie załatwiony. Jeżeli z kolei skarga na bezczynność GINB miałaby być nakierowana (wbrew treści wyrażonych w niej wniosków) nie tyle na wydanie przez tenże organ żądanej decyzji, ile na próbę zwalczenia stanowiska interpretacyjnego, jakie organ ten wyraził w piśmie z 15 czerwca 2021 r., z czym korespondowałoby uznanie, że przy właściwie stosowanych przepisach k.p.a. ponaglenie z 27 stycznia 2021 r. powinno było doprowadzić do wypowiedzenia się przez GINB jako organ właściwy odnośnie do prawidłowości działania Wojewody [...] w formie odpowiadającej art. 37 § 6 k.p.a., to wzięcia pod uwagę przez skarżącą wymagało, że skarga na bezczynność na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być wnoszona – jak to zostało już wcześniej zauważone - wyłącznie względem niewydania przez organ w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Rozpatrzenie przez organ, o którym mowa w art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenia następuje w formie postanowienia (art. 37 § 6 k.p.a.), niemniej postanowienie to nie należy do żadnej ze wskazanych wyżej kategorii postanowień mogących podlegać zaskarżeniu. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że wniesienie ponaglenia (wcześniej – zażalenia) stanowi warunek dopuszczalności skargi na bezczynność (przewlekłość), nie uruchamia natomiast postępowania, którego sposób zakończenia wymaganym postanowieniem wydawanym przez organ wyższego stopnia mógłby stanowić samodzielny przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z września 2021 r. sygn. I OSK 811/19; postanowienie NSA z 19 maja 2021 r. sygn. I OSK 728/21; postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1436/20; postanowienie NSA z 29 października 2019 r. sygn. II OSK 2011/19; postanowienie NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 1175/19; postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 866/19; postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 11/18; postanowienie NSA z 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 233/17). Niewydanie postanowienia przez GINB w przedmiocie wniesionego przez skarżąca ponaglenia, niezależnie, czy akt ten posiadałby treść przez skarżącą oczekiwaną, czy też nie, nie mogłoby tym samym stanowić przedmiotu skutecznie wniesionej do sądu administracyjnego skargi. Mając na uwadze powyższe, a przy tym stwierdzając, że brak jest podstaw, by uznać, iż w sprawie GINB pozostaje w bezczynności w zakresie określonym w rozpoznawanej skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.