I OSK 1175/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1439/18 o odrzuceniu skargi J.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w związku z bezczynnością dotyczącą nieuwzględnienia zarzutów wniesionych do operatu szacunkowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz 1439/18, odrzucił skargę J.Ł. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w związku z bezczynnością dotyczącą nieuwzględnienia zarzutów wniesionych do operatu szacunkowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, na które jednak nie służy zażalenie. Jak bowiem stanowi przepis art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku zaś postanowienia podejmowanego w trybie art. 37 K.p.a. brak jest przepisu, który uprawniałby do złożenia zażalenia. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 bądź 3 P.p.s.a. Nie jest to także inny akt lub czynność organu dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Z tego względu Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną (błędnie nazwaną zażaleniem) od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 52 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, że podlegała ona rozpoznaniu; 2) art. 37 k.p.a., poprzez brak uznania, iż w sprawie doszło do przewlekłości postępowania wskutek czego niezasadnie odrzucono skargę, podczas gdy w rzeczywistości organ na działanie którego złożono ponaglenie na bezczynność zaniechał jak dotąd wydania decyzji w ustawowym terminie, a więc pewne jest, iż miejsce ma bezczynność organu oraz przewlekłość jego działania; 3) art. 7 k.p.a. a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy; 4) art. 77 k.p.a. poprzez brak działania, które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, poprzez zaniechanie ustalenia czy dochodzi do przewlekłości postępowania ze strony organu, poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu stwierdzenie przewlekłości postępowania; 5) art. 45 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa do sądu oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania; 6) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ograniczenie prawa do sądu oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli kasacyjnej w granicach wniesionego środka zaskarżenia jest postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W związku z powyższym i wniesionym środkiem zaskarżenia od powyższego orzeczenia wskazać należy, że zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny m.in. postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższego wynika, że od postanowienia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przysługuje nie zażalenie lecz skarga kasacyjna. Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony środek zaskarżenia od postanowienia Sądu I instancji błędnie nazwano "zażalenie", mimo że jest on w istocie skargą kasacyjną spełniającą przewidziane w art. 175 § 1 i art. 177 § 1 P.p.s.a. wymogi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu, której w tej sprawie nie stwierdzono. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając, iż na postanowienie organu wydane na podstawie art. 37 k.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skargi na postanowienia wydane po rozpatrzeniu ponaglenia (wcześniej zażalenia) wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie mogą być rozpatrywane przez sądy administracyjne w oparciu o przepisy ustawy P.p.s.a. "Instytucja zażalenia na bezczynność jest specyficznym środkiem prawnym przewidzianym przepisami k.p.a.. Jego wyjątkowość przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i n. k.p.a. (..) Jak trafnie podnosi J. Borkowski: "Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy’ (..)" w: R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 264. Zauważyć należy, że o dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postanowienie takie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy ono postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie Nie jest to więc postanowienie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 11/18, CBOIS). Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że brak pozytywnego rozpatrzenia ponaglenia przez organ nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej odszkodowania za przejęcie nieruchomości (czego w istocie domaga się skarżąca, podkreślając to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.