II OSK 1436/20

Dnia 15 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 215/19 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznanie ponaglenia na bezczynność postanawia: 1. sprostować komparycję zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że jako jego przedmiot wpisać "rozpoznanie ponaglenia na bezczynność". 2. oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 16 stycznia 2020 r., IV SAB/Po 215/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu odrzucił skargę M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...], określając jej przedmiot jako ustalenie warunków zabudowy. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 12 września 2019 r. M. T. wniósł skargę na bezczynność Kolegium. Wskazano w niej, że M. T. złożył ponaglenie w dniu 10 maja 2019 r. i pomimo otrzymania przez Kolegium tegoż ponaglenia "przez prawie 4 miesiące w sprawie nie zrobiono nic". Skarżący podkreślił, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia terminów załatwienia spraw administracyjnych. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśniając, że sprawa będąca przedmiotem skargi została załatwiona już przed dniem jej złożenia. Kolegium wywodziło, że skarżący nie podjął próby wykazania, że poniósł stratę wywołaną bezczynnością lub przewlekłością organu II instancji. Kolegium wniosło też o oddalenie żądania przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Opisanym na wstępie postanowieniem WSA w Poznaniu odrzucił skargę. Rekapitulując przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) wyznaczające zakres przedmiotowy skargi na bezczynność, sąd wojewódzki uwypuklił, że skarga taka jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie organu miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność SKO w [...] w zakresie rozpoznania ponaglenia skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji (Burmistrza Gminy [...]) w sprawie warunków zabudowy. Kolegium rozpoznało to ponaglenie postanowieniem z [...] września 2019 r., uznając je za zasadne. Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) normującego tryb wnoszenia i rozpoznawania ponaglenia na bezczynność, eksponując iż postanowienie, którym organ wyższego stopnia rozpoznaje taki środek prawny, nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, nie kończy postępowania w sprawie, nie rozstrzyga się nim sprawy co do istoty. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie. Nie jest więc postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, a tym samym niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność w tym przedmiocie. Wywód powyższy wsparto przywołanymi w orzeczeniu sądu a quo judykatami (powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 lutego 2017 r., II OSK 233/17, 24 stycznia 2018 r., II OSK 11/18, 18 kwietnia 2019 r., II OSK 866/19, 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1175/19). W dalszych motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ponieważ zainicjowane wniesieniem ponaglenia strony skarżącej postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem wyższej instancji kończy się postanowieniem, na które nie służy zażalenie, a zatem nie jest dopuszczalna zarówno skarga do sądu administracyjnego na takie postanowienie, jak i skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w zakresie rozpatrzenia ponaglenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że ponaglenie stanowi jedynie formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji (art. 53 § 2b Ppsa). Z tych względów i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa odrzucono skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. T., zaskarżając je w całości i zarzucając, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi na bezczynność organu wyższego stopnia. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy, rozpoznanie sprawy również pod jego nieobecność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom sądu zawartym w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia (a nie jak w tym miejscu podnosi skarżący – "wyroku" – uwaga Sądu), czym innym jest skarga na postanowienie, a czym innym skarga na bezczynność organu. W jego ocenie żaden przepis Ppsa nie obliguje sądu do badania czy w wyniku złożenia ponaglenia ma dojść do wydania postanowienia przez organ wyższego stopnia. Wskazuje, że zgodnie z art. 37 § 5 K.p.a. organ wyższego stopnia ma 7 dni na rozpatrzenie ponaglenia, nadto podnosi, że po to ustawodawca wprowadził możliwość kontroli nad organami administracji sądów administracyjnych, aby mogły one skutecznie egzekwować terminowość załatwiania spraw przez te organy. W ocenie M. T. skoro ponaglenie zostało rozpatrzone po terminie wskazanym w art. 37 § 5 K.p.a., skarga na bezczynność była zasadna, a jej podstawą nie był przepis art. 3 § 2 pkt 2 lub 3 Ppsa, lecz art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 15 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Wpierw wypadnie zauważyć, że WSA w Poznaniu błędnie określił sam przedmiot skargi M. T. Uwzględniając jej treść, przyjdzie uznać, że była nim bezczynność SKO w [...] w rozpoznaniu ponaglenia na bezczynność, ta ostatnia dotyczyła braku działania Burmistrza Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 156 § 1 Ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. W myśl art. 166 Ppsa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zdaniem Sądu Naczelnego treść skargi, odpowiedzi na skargę oraz motywy zaskarżonego postanowienia nie budzą wątpliwości, że przedmiot skargi został oczywiście omyłkowo w komparycji kwestionowanego orzeczenia określony, z tych względów i na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 Ppsa należało zaskarżone postanowienie sprostować. B. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. C. Podstawa kasacyjna została ograniczona do wytknięcia sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa wskutek bezzasadnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – odrzucenia skargi. Rzecz w tym, że cyt. przepis sprowadza się wyłącznie do wskazania na jedną z przesłanek odrzucenia skargi, określając iż sąd administracyjny odrzuca skargę, "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Kwestionując przeto wadliwość zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa przez sąd wojewódzki powołujący się na taką przesłankę niedopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej, strona winna tak skonstruować podstawę kasacyjną, aby z niej wynikało, że sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił istnienie owych "innych przyczyn", nie ujętych przepisami art. 58 § 1 pkt 1-5 Ppsa, także uzasadniających nakaz odrzucenia skargi. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna, gdy idzie o formalną poprawność podstawy kasacyjnej wykazuje przeto pewien niedostatek. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować przedmiotowej skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Dostrzeżone niedostatki tego środka odwoławczego nie dyskwalifikują go w stopniu uzasadniającym odrzucenie skargi kasacyjnej, w ocenie Sądu uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera takie elementy, które pozwalają ustalić argumentację prawną strony skarżącej, z której z kolei wynikają oznaczone zarzuty naruszenia konkretnie wskazanych przepisów Ppsa, którym miał uchybić WSA w Poznaniu. D. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że jego skarga za podstawę miała przepis art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, nie zaś art. 3 § 2 pkt 2 lub 3 cyt. ustawy. Podkreśla, że Kolegium miało 7 dni na rozpoznanie jego ponaglenia, tymczasem rozpoznano je po 4 miesiącach, nadto długo go doręczano. Wywodzi się w skardze kasacyjnej, że interpretacja przepisów Ppsa przez sąd pierwszej instancji prowadzić ma do naruszenia konstytucyjnej zasady kontroli organów administracji przez niezawisłe sądy. W ocenie Sądu Naczelnego ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie dowodzi skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej. W myśl art. 184 zd. 1 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Innymi słowy zakres takiej kontroli nie jest nieograniczony, albowiem określa go "ustawa", tą ustawą w przedmiotowej sprawie jest Ppsa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, który stanowił – jak to eksponowano w skardze kasacyjnej – podstawę wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego, "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: ... bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Innymi słowy skarga na bezczynność jest dopuszczalna "w przypadkach określonych w pkt 1-4" art. 3 § 2 Ppsa. M. T. wnosząc ponaglenie na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w sprawie warunków zabudowy oczekiwał od SKO w [...] wydania stosownego postanowienia na podstawie art. 37 § 6 K.p.a., w terminie określonym w art. 37 § 5 K.p.a. zwalczał brak działania organu gminy. Ponieważ Kolegium – w ocenie skarżącego – dopuściło się bezczynności, nie rozpoznając w terminie ustawowym wniesionego przezeń ponaglenia, uzasadniona i przeto dopuszczalna ma być skarga wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa na tak rozumianą bezczynność organu wyższego stopnia wobec organu gminy prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacji tej nie podziela Sąd Naczelny. Skarżący kasacyjnie interpretując treść art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa wyznaczającego zakres skargi na bezczynność organu administracji publicznej pomija ten fragment cyt. przepisu, w którym ustawodawca posługuje się zwrotem "w przypadkach określonych w pkt 1-4". M. T. kwestionował brak wydania przez Kolegium w stosownym terminie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, zatem tak rozumiana bezczynność tegoż organu w zakresie przedmiotowym wyznaczałaby dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej, gdyby oczekiwane przez skarżącego postanowienie spełniało kwantyfikację ujętą w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa – było np. postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Sąd pierwszej instancji trafnie jednak ustalił charakter prawny postanowienia wydawanego w trybie art. 37 § 6 K.p.a., nie należy ono do tej kategorii postanowień, które wskazano w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Już z tego tylko względu przyjdzie uznać trafność argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu sądu wojewódzkiego. Uogólniając, przyłączyć się należy do tego kierunku prezentowanego w orzecznictwie, gdzie uznaje się, iż nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w zakresie braku rozpoznania w terminie ustawowym ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skarga na tak rozumianą bezczynność organu wyższego stopnia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. E. Niezależnie od powyższych uwag, wypadnie podkreślić, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OPS 5/19 z 22 czerwca 2020 r. (CBOSA.nsa.gov.pl) zajęto następujące stanowisko: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Niesporne jest, że w dacie wnoszenia skargi przez M.T. (12 września 2019 r.) nie istniał stan bezczynności SKO w [...] w rozpoznaniu ponaglenia strony na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, skoro Kolegium rozpoznało to ponaglenie wydając postanowienie w dniu 3 września 2019 r. Tym samym, respektując stanowisko zajęte w przywołanej uchwale II OPS 5/19, wywody sądu pierwszej instancji zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia odnośnie zasadności odrzucenia skargi na bezczynność Kolegium, zyskują dodatkowe wsparcie argumentacyjne. F. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.