II OSK 866/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Y. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 486/18 odrzucającego skargę M. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 23 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 486/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie nowelizacje ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia - w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności (przewlekłości) organu i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłość) (art. 52 p.p.s.a.). Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych organ, rozpoznając ponaglenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a., wydaje postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie. Kontrola prawidłowości wydanego postanowienia odbywa się dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji i w postępowaniu sądowym - w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygnięcie kończące sprawę co do istoty (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX OMEGA, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2018r., sygn. akt IV SAB/Wa 371/17, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3350/15, postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 233/17, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018., sygn. akt II OSK 11/18). Skoro postanowienie wydane w tym trybie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego bowiem nie mieści się w katalogu sprawy z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w przedmiocie nierozpatrzenia ponaglenia. W skardze kasacyjnej M. Y. zaskarżył w całości opisane wyżej postanowienie zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia z powodu jej niedopuszczalności, podczas gdy postępowanie prowadzone przez organ II instancji w przedmiocie rozpoznania ponaglenia na bezczynność organu I instancji stanowi sprawę administracyjną określoną w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a zatem bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznawania ponaglenia może zostać zaskarżona na podstawie tego właśnie przepisu. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Zauważyć należy, że o dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postanowienie takie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy ono postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie Nie jest to więc postanowienie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 11/18, CBOIS). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że skoro postanowienie wydane trybie art. 37 §1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego to niedopuszczalna jest również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia. Za niezasadny zatem należy uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że brak rozpatrzenia ponaglenia przez organ nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również w poprzednim stanie prawnym w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316). Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia (poprzednio – zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13). Stanowisko to jest aktualne również o obowiązującym stanie prawnym (zob. postanowienie NSA z 25.05.2018 r., sygn. II OSK 1210/18). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji