II OSK 2011/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 236/18 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 marca 2019 r. (sygn. akt III SAB/Wr 236/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie z wniosku [...] (dalej "skarżący", "strona", "cudzoziemiec"), w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy, w pkt IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] zł, a w pkt V. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] zł. Sąd ustalił, że wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na chęć podjęcia pracy. Pismem z [...] grudnia 2017 r. strona została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie umowy o pracę na cały planowany okres zatrudnienia. Skarżący uzupełnił braki wniosku w dniu [...] grudnia 2017 r., a Komendant Wojewódzki Policji we W[...] zaopiniował pozytywnie wniosek cudzoziemca. Pismem z [...] listopada 2018 r. pełnomocnik strony uzupełnił wniosek poprzez przedłożenie aneksu do umowy o pracę, załącznika nr 1, informacji starosty i jednocześnie w tym samym piśmie wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Tego samego dnia tj. [...] listopada 2018 r. cudzoziemiec wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaniechanie w wydaniu decyzji jest wynikiem ilości spraw, które wpływają do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców oraz trudną sytuacją kadrową. Sąd ustalił także, że decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] listopada 2021 r. Sąd I instancji uznał, że przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd ustalił następnie, że wniosek skarżącego wpłynął do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2017 r. Organ dopiero po ponad 3 miesiącach ([...] grudnia 2017 r.) podjął pierwszą czynność w sprawie tj. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, wyznaczając termin na dokonanie tej czynności – do czego skarżący zastosował się w tym terminie. Kolejne czynności miały miejsce po dwóch tygodniach od uzupełnienia wniosku (2 stycznia 2018 r. – wystąpienie do odpowiednich służb), a następnie przez 11 miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, nie informując również strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (w tym przedłużonym – do [...] lutego 2018 r.) i nie wskazując nowego terminu jej załatwienia. Powyższe ustalenie doprowadziło Sąd I instancji do konkluzji, że wniosek nie został załatwiony w terminie wskazanym w k.p.a. (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny termin), jak również, że przez prawie 9 miesięcy nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 36 k.p.a. Jednocześnie z akt nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek inne działania, usprawiedliwione charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku, jak również wskazywały, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Sąd nie uznał za wyłączające przewlekłość w sprawie argumentów Wojewody, że opóźnienia w załatwieniu sprawy miały źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych. Przeciwnie – okoliczności te są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że wystąpiła przewlekłość postępowania. Ze względu na czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminom załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jak i bierną postawę organu oraz działanie dopiero na skutek interwencji pełnomocnika skarżącej, Sąd I instancji uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał także skarżącemu sumę pieniężną ([...] zł). Jednocześnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzono postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, bowiem przed rozprawą organ wydał decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski, który zaskarżył go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 b p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi cudzoziemca z [...] listopada 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania (data wpływu do organu [...] listopada 2018 r.) i w konsekwencji jej rozpoznanie. Pomimo tego, że skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy, które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego w tym samym dniu, co skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tj. [...] listopada 2018 r.), co w konsekwencji spowodowało, że nie tylko nie miał możliwości zapoznania się z ponagleniem, a tym bardziej jego rozpatrzenia przed wpłynięciem skargi do organu i nie miał możliwości przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wojewoda Dolnośląski zaprezentował pogląd, że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza sam wpływ ponaglenia do organu, a tym bardziej wpłynięcie ponaglenia i skargi do organu w tym samym dniu. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna w pierwszej kolejności stawia tezę, że nowelizacja k.p.a. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935) i wprowadzenie nowej instytucji ponaglenia w miejsce zażalenie na niezałatwienie sprawy (wezwania do usunięcia naruszenia prawa), doprowadziło do konieczności odmiennej od dotychczasowej interpretacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że do daty wskazanej nowelizacji skarga na bezczynność (przewlekłość) na gruncie k.p.a. była dopuszczalna niezależnie od tego czy organ wyższego stopnia rozpatrzył zażalenie lub organ, któremu zarzucono bezczynność (przewlekłość) ustosunkował się do usunięcia naruszenia prawa oraz niezależnie, dalej - czy stanowisko to będzie pozytywne czy negatywne. Środki te były jedynie wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość), które warunkowały dopuszczalność skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 k.p.a. Nie było konieczne ich rozpatrzenie przez właściwy organ. Stanowisko takie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (vide przykładowo: postanowienie NSA z 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 854/13). Jedynie na gruncie przepisów ordynacji podatkowej ukształtował się odmienny pogląd, zgodnie z którym skargę na bezczynność (przewlekłość) można wnieść dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez właściwy organ, ewentualnie po upływie okresu umożliwiającego organowi dokonanie czynności, co powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 30 dni (vide wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2407/14 i przywołane tamże orzecznictwo oraz doktryna). Skarżący kasacyjnie - z racji wprowadzenia wskazaną wyżej nowelizacją k.p.a. instytucji ponaglenia, która funkcjonuje już w przepisach podatkowych i zostało wypracowane orzecznictwo na potrzeby jego stosowania, wymienienia jej w art. 52 § 2 p.p.s.a. jako środka zaskarżenia, a dalej wprowadzenia całej procedury rozpoznania tegoż ponaglenia – stoi na stanowisku, że konieczne jest wyczerpanie tej procedury lub upływ czasu na jej wyczerpanie. Zgodnie z art. 52 § 1 k.p.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do § 2 rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (vide wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Sformułowanie "wyczerpanie środków zaskarżenia" oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak (...) ponaglenie. Należy ją rozumieć w ten sposób, że skoro w danym stanie faktycznym strona wniosła już ponaglenie, to nie przysługuje jej drugie ponaglenie, lecz jedynie skarga na bezczynność (przewlekłość). W ten sposób wyczerpała środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., co warunkuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Rację ma skarżący kasacyjnie, że ponaglenie stanowi środek zaskarżenia, ale nie środek instancyjny jak w przypadku odwołania, czy zażalenia. Innymi słowy w celu skutecznego wniesienia skargi nie musi ten środek być rozpatrzony przez organ wyższego stopnia lub ten sam organ, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). Za taką wykładnią w przypadku sprawy bezczynności i przewlekłości przemawia także norma art. 53 § 2 b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regulacja powyższa jest jasna i zdaniem NSA nie poddaje się różnym interpretacjom prawnym. "Każdy czas po wniesieniu skargi" oznacza dowolność w wyborze chwili domagania się przez stronę oceny przez sąd administracyjny zaniechań dokonanych przez organ administracji. Jedynie od decyzji i aktywności strony zależy, czy i kiedy będzie domagać się ochrony sądowej. Wymagana konieczność sumarycznej oceny norm dotyczących instytucji ponaglenia prowadzi do rezultatu sprzecznego z zarzutami skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość jest jedynie uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Stanowisko takie jest prezentowane w aktualnym orzecznictwie NSA na gruncie instytucji ponaglenia (vide postanowienie NSA z 25 maja 2018 r. II OSK 1210/18, wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. II OSK 1009/19, postanowienie z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 866/19, wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1660/18 i 1659/18, postanowienie z 25 czerwca 2019 r. I GSK 957/19, wyrok z 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2012/19). Oznacza to w konsekwencji, że kwestia oceny bezczynności (przewlekłości) organu może toczyć się dwutorowo. Strona po wniesieniu ponaglenia nie składa skargi do sądu, lecz oczekuje na załatwienie tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia i wydanie postanowienia, w którym organ niższego stopnia zostanie zobowiązany do załatwienia sprawy i wyznaczony zostanie termin na jej załatwienie. Może także nie oczekując na skuteczność postępowania w sprawie bezczynności (przewlekłości) na etapie administracyjnym, złożyć od razu skargę do sądu administracyjnego. Organ ma zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie, które usuną stan bezczynności (przewlekłości). Skoro zasadniczym celem tych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony jest wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpoznanie lub upływ terminu na jego załatwienie, nawet jeśli ten termin jest stosunkowo krótki. Do decyzji strony powinien być pozostawiony wybór, czy poprzestanie na zaskarżeniu bezczynności wyłącznie na drodze administracyjnej, czy też złoży skargę na bezczynność (vide postanowienie NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 603/15). Zważywszy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które może stosować sąd administracyjny. Organ w szczególności nie ma kompetencji, aby wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Powracając do art. 53 § 2 b p.p.s.a. skoro skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, to oznacza, że przepis nie zakreśla konkretnych terminów pomiędzy wniesieniem ponaglenia, a złożeniem skargi do sądu, jak również terminu końcowego wniesienia takiej skargi. Nie wynika także jaki odcinek czasu powinien zostać zachowany między wniesieniem ponaglenia, a złożeniem skargi. Jedynie wynika z niego, że musi to nastąpić po wniesieniu ponaglenia. W niniejszej sprawie zagadnienie polega na tym, że w tym samym dniu zostało wniesione ponaglenie i skarga. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać, lecz musi on wynikać z przepisów prawa (tak wyrok NSA z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19). Przepisy k.p.a. nie posługują się przy określaniu daty wszczęcia postępowania systemem godzinowym, minutowym i sekundowym. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Tym dniem był 14 listopada 2018 r., co wynika z prezentat znajdujących się na ponagleniu i skardze na przewlekłość. Oznacza to, że czynności dokonano w tym samym dniu, jednocześnie nie wynika, aby dokonano ich w nieprawidłowej kolejności tj. najpierw skarga, a potem ponaglenie. Niewątpliwie natomiast ponaglenie zostało złożone i wszczęło procedurę jego rozpatrzenia. Tożsame stanowisko NSA wyraził w powoływanym już wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej, który dotyczył wniesienia ponaglenia i skargi na bezczynność w tym samym dniu, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.