I GSK 957/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/18 w sprawie ze skargi [...] w przedmiocie przewlekłego postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/18 odrzucił skargę [...] na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd orzekał na tle następujących okoliczności sprawy: [...] – dalej: skarżący - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania ZUS Oddział w Lublinie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zarządzeniem Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2018 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez wyjaśnienie, czy żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania dotyczy postępowania zakończonego decyzją ZUS Oddział w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2018 r., czy decyzją ZUS Oddział w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2018 r. oraz przez złożenie dowodu wniesienia, przed złożeniem skargi do Sądu, ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 grudnia 2018 r. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego) wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania dotyczy decyzji ZUS z dnia 30 kwietnia 2018 r. Nadto podał, że nie wnosił ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., lecz osobiście rozmawiał z pracownikiem ZUS. Uzasadniając odrzucenie skargi [...] na przewlekłość postępowania Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wywiedzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest po 1 czerwca 2017 r. ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że wnosząc skargę na przewlekłość postępowania organu administracji skarżący obowiązany jest wykazać, że skorzystał z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Natomiast skarga wniesiona bez zachowania wymogów określonych w art. 52 p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W sprawie skarżący został wezwany do wykazania wyczerpania trybu z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Skarżący w odpowiedzi wskazał, że nie wnosił ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Tym samym nie wyczerpał on trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 p.p.s.a. WSA zauważył, że skarżący uchybił również terminowi na udzielenie Sądowi powyższej odpowiedzi. [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a w związku z art. 37 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z uwagi na fakt niewyczerpania środków zaskarżenia, tj. nieskorzystania przez skarżącego z prawa do wniesienia ponaglenia uregulowanego w art. 37 k.p.a., co skutkowało odrzuceniem skargi, w sytuacji, gdy skarżący pismem datowanym na dzień 29 maja 2018 r. złożył do Prezesa ZUS za pośrednictwem ZUS Oddział w Lublinie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieuzasadnionej przewlekłości postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez m.in. złożenie dowodu, że wnosił ponaglenie w trybie art. 37 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy dowód ten znajdował się w aktach przekazanych przez organ administracji, co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie skorzystał przed wniesieniem skargi z prawa do ponaglenia, a w konsekwencji tego odrzuceniem skargi W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący pismem z dnia 29 maja 2018 r. zwrócił się do Prezesa ZUS za pośrednictwem ZUS O/Lublin z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdzenie przewlekłości postępowania zakończonego skarżoną decyzją. Na stronie 3 cyt. pisma skarżący wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał w żadnym wypadku nie uzasadnia przewlekłości postępowania, które trwało od 8 stycznia do 4 maja 2018 r. (data stempla pocztowego), tj. 4 miesiące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika, bowiem z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b, obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również w poprzednim stanie prawnym w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316). Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia (poprzednio – zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno jest zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który odrzucił skargę, jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) przyjmując, że nie został wyczerpany środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. WSA nie przenalizował akt administracyjnych sprawy, w których w piśmie skarżącego z dnia 29 maja 2018 r. znajdowało się m.in. ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Taki wniosek można wywieść z analizy tego pisma. Skarżący sformułował w nim swoje wątpliwości co do terminowości rozpoznawania sprawy przez ZUS. W związku z powyższym skarżący wypełnił przesłankę z art. 52 § 1 p.p.s.a, warunkującą dopuszczalność jego skargi. Tym samym skarga winna zostać merytorycznie rozpoznania. Ca za tym idzie również i zarządzenie Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2018 r. i wywiedzione do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez wyjaśnienie, czy żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania dotyczy postępowania zakończonego decyzją ZUS Oddział w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2018 r., czy decyzją ZUS Oddział w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2018 r. oraz przez złożenie dowodu wniesienia, przed złożeniem skargi ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. było zbędne. Również okoliczność udzielenia na niej odpowiedzi po zakreślonym przez Sąd I instancji terminie jest irrelewantne dla sprawy wobec bezzasadności samego zarządzenia WSA w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że określając w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. warunki dopuszczalności skargi w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) trzeba mieć na uwadze różne znaczenia pojęcia "wyczerpanie środków zaskarżenia" w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem ponaglenia (zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W przypadku zażalenia wnoszonego w celu weryfikacji postanowienia potrzeba wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi do sądu jest oczywista z przyczyn systemowych. Natomiast skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Tym samym wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, który na gruncie tej sprawy skarżący spełnił. Chodzi tu o jego pismo z 29 maja 2018 r. (w aktach administracyjnych), które można i należy zakwalifikować, jako ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Reasumując złożenie ponaglenia jest jedynie formalnym wymogiem skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13). Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgonie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącego o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem orzeka o tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego (zob. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt I FPS 3/13),