I OSK 811/19

P O S T A N O W I E N I E Dnia 7 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 613/18 w sprawie ze skargi J.D. na działanie Wojewody [...] w przedmiocie ponaglenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 613/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę J.D. na działanie Wojewody [...] w przedmiocie ponaglenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji podniósł, że postanowieniem z 17 lipca 2018 r. II SAB/Gd 47/18 WSA [w Gdańsku] odrzucił skargę J.D. (dalej skarżący) na bezczynność Wojewody [...] (dalej Wojewoda) w rozpoznaniu sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po uchyleniu przez WSA w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. II SA/Gd 50/18 decyzji kasacyjnej organu z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Przyczyną odrzucenia skargi był brak zgłoszenia ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi do sądu. Dnia 4 września 2018 r. skarżący wniósł bezpośrednio do WSA w Gdańsku skargę na działanie Wojewody w sprawie ponaglenia, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda odmawia stronie zastosowania procedury ponaglenia z art. 37 kpa, tłumacząc, że procedura ta nie ma zastosowania do spraw rozpoczętych przed nowelizacją kpa w 2017 r. Dnia 10 września 2018 r. skarga została przekazana według właściwości do Wojewody, który nadesłał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dnia 9 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości wskazując, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone przed Wojewodą, nr [...], zostało zainicjowane wnioskiem L.D. z 29 listopada 2011 r., zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w sprawie zastosowanie znajduje art. 36 i art. 37 kpa w brzmieniu przed nowelizacją. Pismem z 11 lipca 2018 r. [organ] przekazał do Ministra Inwestycji i Rozwoju, jako organu wyższego stopnia, pismo skarżącego z 11 czerwca 2018 r., zatytułowane "ponaglenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, gdyż działanie będące przedmiotem zaskarżenia nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 [ze zm.]), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa). Stosownie do art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 ppsa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił działanie Wojewody związane z wniesionym przezeń ponagleniem na nierozpoznanie sprawy odwoławczej w ponownie prowadzonym postępowaniu w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu. Abstrahując od rozważań na temat prawidłowego reżimu prawnego dotyczącego zwalczania bezczynności lub przewlekłości w załatwiania sprawy administracyjnej, tj. zastosowania art. 37 kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., czy też w brzmieniu nadanym po tej dacie, wskazać trzeba, że niezależnie od nazwy procedury, czynności podjęte w tym przedmiocie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zarówno zażalenie (art. 37 kpa w brzmieniu przed nowelizacją), jak i ponaglenie (art. 37 kpa w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r.) nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na organie załatwienie sprawy. Ponaglenie (zażalenie [przed nowelizacją]) nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie kończy postępowania w sprawie, a postanowienie kończące to postępowanie nie jest rozstrzygnięciem, na które przysługuje zażalenie. Także czynności podejmowane w tym postępowaniu nie należą do grupy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie działania Wojewody w przedmiocie ponaglenia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Katalog aktów i czynności, jak również bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania został przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny określony w art. 3 § 2 i 3 ppsa i w katalogu tym nie mieszczą się działania będące przedmiotem niniejszej skargi. Zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i akt administracyjnych wynika, że 11 lipca 2018 r. Wojewoda przekazał do organu wyższego stopnia, tj. [do] Ministra Inwestycji i Rozwoju, pismo strony z 11 czerwca 2018 r., zawierające ponaglenie na niezałatwienie przez organ odwoławczy sprawy zwrotu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ, do którego wpłynęło ponaglenie, nie odmawia stronie skorzystania z ww. procedury (k. 17-19v akt II SA/Gd 613/18). Skargę kasacyjną wywiódł J.D., reprezentowany przez adw. K.W., który zaskarżając postanowienie z 17 października 2018 r. w całości, zarzucił postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa przez jego niezastosowanie i uznanie, że działanie będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy (k. 35-40 akt II SA/Gd 613/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, skarga przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Trafnie Sąd I instancji uznał, że bez względu na reżim prawny właściwy w niniejszej sprawie, skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność ani skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie braku procedowania przez organ w trybie art. 37 kpa (odpowiednio w przedmiocie zażalenia - do 1 czerwca 2017 r. i ponaglenia - od 1 czerwca 2017 r.; art. 1 pkt 9 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Twierdzenie to odnosi się zarówno do organu, któremu zarzuca się bezczynność (przewlekłość), jak i do organu wyższego stopnia, który ponaglenie (zażalenie) ma ocenić. Przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Stanowisko organu odnośnie do zażalenia z art. 37 kpa jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 kpa nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem nie przysługuje w stosunku do takiego aktu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa (postanowienie NSA z 10.12.2014 r. II OSK 3177/14, Lex 1648034). Zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 kpa nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 kpa). Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 kpa. Strona nie ma uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. Niezależnie od pozytywnego bądź negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 kpa, w sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 kpa, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa (postanowienia NSA z: 25.4. 2006 r. I OSK 1413/05; 4.3.2008 r. I OSK 1877/07; 12.2.2013 r. I OSK 145/13, Lex 1483384; wyroki NSA z: 7.2.2012 r. II OSK 2259/10; 24.5.2001 r. IV SA 572/99). Postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Również skarga złożona na bezczynność organu wyższego stopnia we wskazanym zakresie jest niedopuszczalna i nie podlega kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 15.1.2013 r. II OSK 3098/12, Lex 1323660). Przedstawione powyższej rozważania, które Naczelny Sąd Administracyjnej w niniejszym składzie podziela, odnoszą się - w zakresie normatywnie istotnym dla niniejszej sprawie - zarówno do zażalenia, jak i ponaglenia. Postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie (uprzednio zażalenie) nie jest aktem, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego też powodu, postępowanie zainicjowane wniesieniem zażalenia bądź ponaglenia nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Na marginesie należy zauważyć, że Wojewoda przekazał pismo skarżącego zatytułowane "Ponaglenie" Ministrowi Inwestycji i Rozwoju (pismo z [...]). Stanowisko Wojewody w zakresie dopuszczalności ponaglenia jest niewiążące dla Ministra, który jest samodzielnym decydentem procesowym w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa (postanowienie NSA z 6.2.2013 r. II GSK 65/13, Lex 1323623). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż właściwy w tej materii jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (art. 258-261 ppsa), do którego pełnomocnik winien zwrócić się z odrębnym wnioskiem i stosownym oświadczeniem.