I OSK 145/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1429/12 odrzucającego skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. [...] w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłość postępowania za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1429/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270), dalej "P.p.s.a." - odrzucił skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. [...] w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłość postępowania za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wydane na podstawie art. 37 K.p.a., którym uznano za nieuzasadnione zażalenie A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wykupu lokalu użytkowego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola pozostałych postanowień nie mieści w kognicji sadów administracyjnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 37 K.p.a., zatem nie należy ono do żadnej z kategorii postanowień wymienionych art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. G., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przysługuje; 2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie nie mieści się w kategorii "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa"; 3) błędne przyjęcie, iż sprawa o wykup lokalu gminnego ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego mieści się w szeroko rozumianym zakresie administracji publicznej, co więcej, wniesienie zażalenia na przewlekle prowadzenie sprawy i niezałatwienie jej w terminie jest koniecznym etapem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Aprioryczne wyeliminowanie możliwości kontroli tego postanowienia utrudni lub istotnie uniemożliwi skarżącemu dochodzenie ochrony w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Ponadto stwierdzono, że całkowite wykluczenie zaskarżalności kwestionowanego postanowienia jest bezzasadne. Zdaniem skarżącego, dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy sprzedaży przez Gminę nieruchomości w trybie art. 27 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawa toczy się w trybie, do którego powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, choćby te dotyczące terminów załatwiania spraw. W przeciwnym wypadku działania organów władzy publicznej, jakimi są organy gminy, stają się zupełnie pozbawione jakiejkolwiek kontroli zgodności z przepisami prawa. Wykładnia prawa dokonana przez SKO oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do skutku, jakim jest całkowite pozbawienie skarżącego prawa do sądu w niniejszej sprawie - co jest niedopuszczalne w świetle art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji R.P. Skarżący podkreślił, że wniosek o wykup lokalu złożył do Prezydenta Miasta Krakowa już w 2004 r., wielokrotnie kierował pisma do organu, które w świetle art. 37 K.p.a. winny być potraktowane jako zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy i które należało przekazać według właściwości do organu wyższego stopnia, czego organ prowadzący sprawę nie uczynił. Tym samym nie należy odmawiać skarżącemu możliwości wniesienia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ewentualna właściwość sądu powszechnego zaistnieje wszak dopiero z momentem zawarcia umowy sprzedaży lokalu, a więc na etapie, gdy bezczynność ustanie. Sąd powszechny nie jest też wyposażony w odpowiednie instrumenty do zobligowania organu do działania w sprawie. Taka możliwość przysługuje natomiast sądowi administracyjnemu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie występowały przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że rodzaj postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego jest ściśle określony i jest to katalog zamknięty. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wydane na podstawie art. 37 K.p.a., nieuwzględniające zażalenia A. G. na niedziałanie organu gminy (Prezydenta Miasta Krakowa). Zaskarżone postanowienie nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie. Zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 K.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 K.p.a.). Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. Strona nie ma uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. Niezależnie od pozytywnego bądź negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 K.p.a., w sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt.1-3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/05 i z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1877/07 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10 i wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99). Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zachodzi określona w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. podstawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucając skargę A. G. jako niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyraził wprost w zaskarżonym postanowieniu przypisanej mu w skardze kasacyjnej oceny, że sprawa dotycząca wykupu lokalu gminnego ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Sąd odrzucenie skargi uzasadnił okolicznością, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w trybie art. 37 K.p.a. i nie należało do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Niezależnie od tego, że Sąd nie zawarł w zaskarżonym postanowieniu rozważań co do omawianej kwestii, to odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w sprawie występowała także niewyartykułowana przez Sąd przesłanka odrzucenia skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynikająca z cywilnoprawnego charakteru sprawy dotyczącej wykupu gminnego lokalu użytkowego w trybie art. 27 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.