II GSK 65/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/12 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie dofinansowania ze środków PFRON do pobytu osoby niepełnosprawnej na turnusie rehabilitacyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/12 odrzucił skargę R. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) udziału osoby niepełnosprawnej w turnusie rehabilitacyjnym. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR) pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r., znak: [...], zatytułowanym "Informacja", poinformował R. S., że złożony przez niego wniosek z dnia 2 stycznia 2012 r. o dofinansowanie ze środków PFRON pobytu osoby niepełnosprawnej na turnusie rehabilitacyjnym, został rozpatrzony negatywnie. R. S. pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. zatytułowanym "informacja" zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO) "o wszczęcie odrębnego postępowania odwoławczego w części dotyczącej bezczynności organu MOPR". SKO postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu od pisma będącego informacją nie przysługiwało stronie prawo do wniesienia środka zaskarżenia, w postaci odwołania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zatytułowanym "zażalenie" Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. "na bezczynność SKO w L. – na odwołanie żalącego złożone do SKO w dniu 15 czerwca 2012 r.". Pismem z dnia 25 września 2012 r. skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności SKO w załatwieniu pisma (odwołania) złożonego w organie w dniu 15 czerwca 2012 r. Natomiast przedmiotem odwołania jest bezczynność organu MOPR w L. W ocenie skarżącego SKO pozostaje w bezczynności, gdyż nie wyznaczyło MOPR dodatkowego terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego oraz nie zarządziło wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie (37 § 2 k.p.a.). Ponadto skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu o udokumentowanie, że przed złożeniem skargi wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa, załączył kserokopie dwóch pism, które złożył do MOPR – z dnia 25 kwietnia 2012 r. i 6 lipca 2012 r. – zatytułowanych "Wezwanie". WSA w P. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę R. S., ponieważ skarga nie została poprzedzona wezwaniem SKO do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ SKO nie ma organu wyższego stopnia, skarga na bezczynność musiała zostać poprzedzona ww. wezwaniem. W ocenie Sądu żaden z elementów treści załączonych pism z dnia 25 kwietnia 2012 r. i 6 lipca 2012 r. nie wskazuje na to, by stanowiły one wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. R. S. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. po zmianie dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zarzucił również naruszenie art. 243 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie rozpoznał przesłanek rażącego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, zwłaszcza art. 7 k.p.a. w przedmiocie przekroczenia terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W związku z powyższym organ MOPR w L. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obowiązany był zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki rozpatrzenia wniosku, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – art. 36 k.p.a., czego MOPR nie dokonał, z zachowaniem ww. terminów. Skarżący podniósł, że organy, które nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku, obowiązane są w ciągu 7 dni przekazać go organowi właściwemu (art. 243 k.p.a.). Obowiązek ten winien być dochowany bez względu na to czy pismo jest skargą, czy wnioskiem. Decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Skarżący powołał również art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Ponadto skarżący wskazał, że ani Sąd I instancji, ani SKO w L. nie podjęły z urzędu kontroli nawiązującej do nieprawidłowości zachodzących pomiędzy "informacją z dnia 17 kwietnia 2012 r. a zarządzeniem nr[...], w których treści w konfrontacji tych dwóch dokumentów rozbieżne są ustalenia, na podstawie których negatywnie rozpatrzono wniosek skarżącego o przedmiotowe świadczenie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sad administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy sprawa, w której została wniesiona skarga była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1–4a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ustalił, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które nie wyznaczyło MOPR (Prezydentowi Miasta L.) dodatkowego terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON oraz nie zarządziło wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 2 k.p.a.). To ustalenie Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także treść skargi do WSA w P. potwierdza powyższe ustalenia Sądu I instancji. To zaś oznacza, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była bezczynność SKO na nierozpoznanie przez ten organ zażalenia wniesionego przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 37 § 2 k.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tle regulacji zawartej w art. 37 k.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie, że na nierozpoznanie przez organ drugiej instancji zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., to jest zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W użytym w art. 37 § 1 k.p.a. pojęciu "niezałatwienie sprawy" nie mieści się rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie. Rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet został ujęta w formie postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienia NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, zbiór lex nr 1145135; z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10; z dnia 27 września 2001 r., sygn. I SAB 177/01, zbiór lex 84483; z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. I SAB 86/94, opubl. ONSA 1996/1/39). Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia, wskutek niezałatwienia przez ten organ zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę R. S. na bezczynność SKO, która to bezczynność dotyczyła niewyjaśnienia przyczyn załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną, ponieważ nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak przewiduje art. 52 § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w sprawie. Takim środkiem zaskarżenia jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że owo wezwanie nie zostało wniesione. Należy podzielić ogólne twierdzenia Sądu I instancji, że wniesienie skargi na bezczynność SKO będzie dopuszczalne po wcześniejszym złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który to środek zaskarżenia przewiduje art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyliczenie środków zaskarżenia w tym przepisie nie jest wyliczeniem wyczerpującym. Sąd I instancji nie zauważył jednak, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Wnioskodawca skarżył natomiast bezczynność SKO w tym zakresie, że organ ten nie podjął wobec organu pierwszej instancji jakichkolwiek działań przewidzianych w art. 37 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, że skarga była co do zasady niedopuszczalna na tak określoną bezczynność SKO w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższego, zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a., art. 243 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. należało uznać za chybione. W konsekwencji przyjąć należało, że postanowienie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z przyczyn wyżej wskazanych orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.